简介： 香港这个过去只有几千人的小渔村,经过港人150多年的艰苦努力,已经发展成为有650万人口,国际上知名的大都会之一.香港以其富有特色的城市建设和都市风光,赢得了世人的赞赏......
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一,香港城市建设的成就与特色
香港这个过去只有几千人的小渔村,经过港人150多年的艰苦努力,已经发展成为有650万人口,国际上知名的大都会之一.香港以其富有特色的城市建设和都市风光,赢得了世人的赞赏.
(一)造型美观,新颖的高层建筑群,成为香港都市的一大景观
香港在充分发展城市基础设施的同时,利用海岸边陡峭坡地和填海新地,建成一片片楼层高,密度高,造型新颖,风格多样的建筑群体,构成了一幅壮丽,独特的都市景观.香港人多地少,80%的土地是丘陵和山地.所以,香港在城市规划上采用了"高层,高密度"的发展模式,向高空拓展,提高土地的利用率.高密度发展非常符合香港的实际,这个规划原则不但现在,而且今后也将有力地影响香港的城市建设.
(二)形成了一个"三级城镇"体系
香港以港岛和九龙半岛为城市的中心市区,以九个具有世界水平的新市镇为次区域,加上正逐步向新市镇过渡的乡镇,构成了香港大都会的三级城镇体系.
20世纪70年代开始,香港的城市发展出现了多中心,多功能的布局趋势.港九市区以金融,贸易,商业,信息和政府为主,是香港的政治,经济,文化中心,同时也保留了部分工业和居住的功能.新市镇以居住功能为主,兼有一部分工业以及为当地服务的商业;乡镇是香港新市镇的基础,有些乡镇正向新市镇过渡,如东涌和西贡.乡镇还保持着浓厚的乡土景色,这在繁华的大都会中是不可多得的世外桃源.现在重要的乡镇有长洲,梅窝,大澳,坪洲,流浮山,沙头角,罗湖等,是香港三级都会体系的重要组成部分.
(三)中西文化交会使香港城市更具特色
香港作为国际文化交流中心之一,融合了许多西方的文化,这不仅促进了香港城市的国际化,亦对香港城市建设产生了很大的影响.香港有许多东西方或中,英风格融合的建筑物,同时亦有广州风格和英国风格的建筑物.街区地名也有明显区别,既有明显反差又互相协调.香港在中西文化的互相撞击,渗透过程中,不仅形成了自己的都会文化,亦形成了具有鲜明个性的城市风格.
(四)劈山填海造地是香港城市发展主要的土地来源之一
英国人最初占领香港岛时,香港岛面积是75.1平方公里,九龙半岛是9.71平方公里,新界和离岛是961.5平方公里,三者相加是1046.31平方公里.而1997年香港规划署公布的香港土地面积为1096平方公里.这两个数字之间的差额49.69平方公里,就是香港多年填海造地所取得的成就.如果站在中环码头,环视整个维多利亚港的海岸线,可以说基本上都进行过填海工程.香港建设的九个新市镇所需要的土地,填海造地是其主要的土地来源之一.
二,城市规划中的决策机制和执行机构
香港有关城市规划的决策机制与执行机制是截然分开的,这是香港政府机构的一大特点.香港有关城市规划的决策机构包括:城市规划委员会,土地委员会,规划环境地政局.
(一)城市规划委员会
城市规划委员会不是政府机构,而是法定的非官方组织,在整个城市规划运作机制中起着决策机构的作用.
城市规划委员会是依据《城市规划条例》成立的,主要负责制定法定图则,包括分区计划大纲图及发展审批地区图,同时亦负责审批各项规划申请.
现在的香港城市规划委员会由规划环境地政局局长任主席,规划署署长任副主席,有关的政府部门代表(如运输局,环境保护署)任委员,其他委员均由特区行政长官委任社会人士担任,其中包括专业人士,商人,社会工作者及学术界人士.规划署内还有一个专门负责小组,负责该委员会的日常行政工作.规划署还要负责草拟分区计划大纲图,整理规划申请资料,协助该委员会的运作.
(二)规划及土地发展委员会
1995年,香港政府因精简机构,将"土地发展政策委员会"与"发展进度委员会"合并为"规划及土地发展委员会",现由规划环境地政局局长担任主席.该委员会主要负责制定香港长远发展策略,审议大型及策略性的发展计划,制定各项规划标准及批核政府内部规划的规划图则等.
(三)城市规划上诉委员会
城市规划上诉委员会于1991年成立,是一个独立的法定组织,既不属于城市规划委员会,也不属于政府部门.
当任何人对城市规划委员会否决其规划申请或对申请附加条件不满时,都可以向上诉委员会提出上诉,上诉委员会对城市规划委员会的决定作出最后裁决.该上诉委员会的成员是由特区行政长官委任.
(四)规划署与规划环境地政局的关系
香港政府有60多个署级部门作为执行政策,计划的政府办事机构.这些部门的首长一般称为署长或处长,负责领导其辖下部门的工作.这些部门不是政府的决策机构,而是法例,政策和计划的执行机构,其本身没有决策权.
从城市规划的角度看,规划环境地政局是主管香港城市规划的决策局,其下辖的规划署,包括环境保护署,地政署及屋宇署均为其执法和办事机构.规划署要按规划环境地政局的政策指令办事,执行有关城市规划的法例和政策.同时,亦要向规划环境地政局提供有关城市规划的资料和意见,作为制定各项政策的依据.香港城市规划政策的制定及与其他环境保护,土地等有关政策的协调,均由这个政策局负责统筹.
各政策局为制定和协调各项跨部门的政策,都会成立各类不同层次的跨部门的工作委员会,作为沟通,协调及决策渠道.这也是公共决策过程的一个特色.
(五)香港城市规划中的决策机构与执行机构相分离
行政立法是香港政府的一大特色.任何一个政府机构,包括主管城市规划的政府部门在内,在机构设置之前,都必须按一定的程序通过相应的法例,明确规定该机构的法律地位,权限与职责范围.
强调行政立法,一方面可以使政府各部门依法行政,照章办事,减少推诿和扯皮,提高工作效率;另一方面是政府决策与执行职能相分离的基础和前提.
香港城市规划的决策机构和执行机构在设置的时候,都有条例严格明确各自的职能分工.决策机构只管制定有关城市规划的政策,规定和条例,而不能过问执行城市规划过程中的一般行政事务.执行机构则必须照章办事,不得越权,更不能在执行中有偏差;即使执行中认为某条例或政策不合理,在通过法定程序修改之前,亦不得擅自更改.
三,香港城市规划中的整体发展策略
香港政府没有专门制度城市总体规划,认为城市发展的总体规划缺乏灵活性,对城市的发展有较大的负面影响,总体规划中的土地分配与实际的土地需求常常脱节;认为城市规划不是一张永远不变的建设蓝图,而是一个不断研究和解决城市发展中存在问题的过程.所以,香港政府在进行城市规划时十分重视全港发展策略的研究,以《全港发展策略》作为指导全港城市发展的纲领性文件.
(一)全港发展策略的整体目标
香港是一个人口稠密的地方,人们生活的质素不断提高.而且,香港在东南亚以至国际领域,发挥着金融中心,信息中心,运输中心和商业服务中心的作用,亦是国际学术及交流的中心,东西方文化的交汇点,面对各个方面迅速发展的压力,香港的整体发展策略必须适应这些变化,并应经常进行检讨和总结;香港城市的建设和发展还应适应中国华南地区,尤其是珠江三角洲的发展趋势,适应21世纪发展的需要,香港才能继续发展成为一个充满创意的亚太区域中心城市和国际城市.
《全港发展策略检讨》的主要目标是制定整体的长远土地利用,运输网络和环境质素三个方面互相匹配,协调的城市规划架构,以维护和提高香港作为国际城市所担当的角色,提高市民的生活质量,保持和加强香港作为一个人们乐于居住和工作的美好城市的形象.
为了实现香港发展的整体目标,香港政府还制定了一系列的比较具体的城市规划原则,具体有六个方面.
一是加强作为商业,金融,资讯,旅游,转口和制造业中心的地位,使香港继续成为一个充满生机与活力的国际城市.
二是适应经济及人口增长的要求,提供足够的土地和基础设施,以满足香港在工业,商业,房屋,康乐及乡郊等各方面的社会和经济活动的需求.
三是在环境保护方面,要保留有重要景观价值的生态环境及古物古迹,并不断提升其价值,使香港成为一个有特色,生活舒适的美好城市.
四是在环境保护方面,尽量减低不良环境影响,改善现有环境问题.通过改善空气,水质,噪音和固体废物的处理方式,以提高环境素质,确保各种土地用途和发展不会破坏环境或尽量减低对环境的破坏.
五是在交通运输方面,提供一个多选择,容量大,效率高,财政及经济上可行,既节省能源又安全便捷的客货运输系统,这个运输系统要尽量减低对环境的影响,以促进香港整体经济的发展.
六是在实施策略方面,要制定一些新政策,使公营部门和私营机构在环境转变和市场需求变化的情况下,均可参与香港城市建设和长远发展,例如城市的基本设施,房地产投资项目等.
(二)全港发展策略中的中国因素
进入20世纪80年代之后,香港政府的规划部门在研究及制定城市发展的总体规划过程中,引入了中国因素(或中国概念),即把香港的整体发展策略放在中国这个大的背景下来考虑.香港回归后,特别是经过金融风暴的冲击,香港的整体发展策略更要考虑这方面的因素.
1.香港城市发展的经济腹地
香港的城市规划部门在制定策略性规划时,极为注意香港与中国华南地区,特别是珠江三角洲地区经济的相互关联和影响,所以制定出两个区域性的发展方案:
A方案——假定华南地区的珠江三角洲是香港的主要经济发展腹地;
B方案——假定广东省及中国其他内陆省份均是香港的经济发展腹地;
上述两方案并非矛盾,而是相互关联的,B方案是A方案的延续发展.正是在这两个大背景下,香港的规划部门提出和制定了香港整体发展策略.
2.中国因素的主要内涵
中国的改革开放,已使中国的经济迅猛发展,特别是珠江三角洲地区与香港的发展已到了唇齿相依,不可分割的地步.在制造业方面,香港有7万家企业在珠三角投资办厂,使香港的制造业日渐萎缩;在贸易方面,中国是香港作为转口港的最大市场,亦是最大的产品来源地.经香港转运的货物中,超过80%是运往中国或由中国运到香港后再转运到国际市场;在外商投资方面,香港亦是外商踏足中国市场的重要跳板,是外商与中国市场之间的一个桥梁.正因为上述因素,香港的城市规划部门必须要考虑以下几个问题.
(1)在交通运输方面,珠江三角洲的高速发展,使中港之间,深港之间的交通日益繁忙,货运和客运需求增加,香港的规划署必须重新评估和考虑现有的道路网络和运输的基础设施,如港口,货柜码头等,是否适应这种需求.
(2)在环境规划方面,迅猛的工业发展,不可避免地会带来环境污染.而香港与珠三角又"地相接,水相连",因此,中港两地要在环境规划上达成共识,互相协调,共同治理和防范,可以避免或减少因工业的发展而影响环境素质的下降.
(3)在土地利用方面,由于香港的制造业大量向珠江三角洲迁移,不仅使香港的制造业日益萎缩,而且在工业用地的需求上也发生了较大的变化,出现了工业用地过剩的现象.如在新市镇的建设中,先后在大埔,元朗建立了两个工业区,但土地现今仍有闲置.这样,在城市规划中,要把这些过剩的工业用地转变为其他用途,如改为住宅,商业,康乐,社区设施等,而这一改变又会对环境和交通带来影响.
因此,中国因素是香港在城市规划中首先要考虑的问题.
四,香港对城市规划专业人才的培养
(一)香港的城市规划师
尽管香港已有150多年的历史,但由于当局过去对城市规划重视不够,所以在20世纪70年代之前,香港的城市规划师寥寥无几,而且绝大多数是外籍人士.20世纪80年代开始,香港经济的迅猛增长,新市镇的大规模发展,港九市区的重建以及十年建屋计划的实施等,使城市规划的专业人才得以发展,并施展其才华.
根据1995年的统计,在香港规划师学会注册的规划师共有239人,其中女性占28%.香港的城市规划师大部分在政府部门任职,其中规划署有200多名,房屋署有30多名,有一些在环境保护署和运输署任职.此外,半官方机构如土地发展公司也聘请了城市规划师,负责市区重建工作.有少部分的城市规划师在私人机构任职,如城市规划顾问公司等.
香港规划署的城市规划师主要负责以下工作:①草拟,修订及实施城市规划图则;②拟定及修改规划标准和准则;③处理一些发展建议和规划申请;④负责城市规划的研究,基础性的调查,市区设计,拟选发展的地点;⑤草拟规划报告和规划大纲;⑥根据城市规划条例对违例发展进行管制;⑦管理有关规划或发展事宜的顾问研究工作,或提供有关资料;⑧利用电脑处理有关规划的数据和纪录;⑨向市民和海外来访者公布有关城市规划方面的消息.
香港对城市规划师的素质要求较高.香港的城市规划师大都在大学进行过专业的学习和训练,但作为一名合格的或优秀的城市规划师,除了专业知识之外,还应具备以下的素质:
1.要有较宽的知识面和较强的分析,综合能力
城市规划是一门跨学科,综合性很强的科学,它涉及政治,经济,法律,工程,建筑,运输,地理,社会学等多门知识和学科,因此,规划师必须要有广博的知识,对相关的学科都要有一定程度的了解.同时,亦要具备清醒头脑,在日常工作中,对建筑师,测量师,工程师,园林设计师,经济专家等方面的专业人士的意见,要有良好的分析能力,判断能力和综合能力,从而得出正确的结论.
2.要视野开阔,目光远大,并具有一定的创新意识
3.要具备与人沟通的能力和谈判素质
(二)香港对城市规划人才的培养
香港的教育很发达,但是,在1980年之前,香港所有的大学均没有设置城市规划专业课程.直到1980年,香港大学才设立了全港第一个城市规划硕士课程,并同时成立了"香港城市规划及环境中心".香港大学城市规划硕士专业为两年全日制,报考的学生必须具有香港大学认可的学士学位.
香港大学城市规划课程内容为:都市发展理论,都市分析计量方法,都市规划模型及技术,规划理论,香港的规划机制和规划管理,专题规划导论,都市规划导论和都市规划个案研究.香港大学的城市规划硕士课程,得到香港规划师学会和英国皇家城市规划学会的认可,是全球惟一在英伦三岛之外得到英国皇家学会认可的城市规划专业课程.
五,香港的城市规划与可持续发展
"21世纪可持续发展"已成为国际上认知的主题.香港的城市规划工作者早已开始了这方面的研究,香港的城市发展要与可持续发展结合起来,使香港成为一个充满生机和活力的城市.
(一)香港开展"可持续发展"研究
香港特区政府十分重视"可持续发展"问题.1998年4月2日,香港政府在太古广场举办了"21世纪可持续发展"展览会,行政长官董建华正式宣布,展开"可持续发展"顾问研究的公众咨询活动.同时,政府亦要围绕这个主题展开一系列活动,以提高公众对"可持续发展"概念的认识和理解,并鼓励市民积极参与这项活动.
1998年4月9日,规划环境地政局局长梁宝荣先生在《大公报》中表示,为使香港可以达至"可持续发展"的目标,政府需要制定长期的策略及预测可能会浮现的问题.1998年3月,香港规划署署长潘国城博士接受英文报章访问,对香港进行"可持续发展"顾问研究的原因作说明,指出该研究的目的是要为"可持续发展"设立决策架构,以平衡经济,社会及环境方面的需要.在《华南早报》的一篇文章中,潘国城博士指出,政府已就"可持续发展"定下工作定义,并重申该项研究对改善香港的生活质素的重要性.
可持续发展问题引起香港传媒的关注.1998年3月31日,《共有经济日报》,《天天日报》,《信报》,《东方日报》,《明报》,《大公报》,《香港商报》,《文汇报》8家报纸,刊登了有关"可持续发展"的文章.在1998年4月7日的文报中,一位临时立法会议员指出,政府在咨询公众意见时须注意两点:第一,政府应以简单易明的方式去介绍"可持续发展"顾问研究的概念;第二,有关的咨询资料应该简明及易于索取.
(二)香港"可持续发展"研究的目的
香港政府开展"21世纪可持续发展"的顾问研究,其目的是制定一套决策机制,协助政府以平衡和可持续发展的方式,为香港的未来作出决策.
"21世纪可持续发展"的顾问研究,将为香港政府制定一个更佳的行政系统,把所有的政策,计划项目及决策过程与既定的"可持续发展"目标融合在一起.这样,政府在为某一范畴作出决策时,便可以依靠更佳的行政系统,全面考虑该决策可能对其他范畴的影响.
香港的未来由现在来决定.香港的城市规划工作者认为,要使香港达到"可持续发展",现在的政策,计划,建设和投资决定,必须全面考虑这些决定对未来的经济发展和生活素质的影响.即必须把物质需求和经济发展与社会的目标及环境状况作整体的考虑.
香港21世纪可持续发展的研究目标是:
——为"可持续发展"这个概念界定一个适用于香港的定义.
——研究和确定有关香港的经济,社会及环境目标的指导性标准,及"可持续发展"的指标和准则.
——从该项研究的宗旨和目标出发,对香港特区进行有关经济,社会及环境的状况研究.
——制定易于香港使用的"可持续发展系统",使其在整体运作的基础上,提供可行的途径,通过互相协调的方式,制定,应用及监察各项有关政策,资源的分配,执行计划,工程计划及工程的实施情况,并且鼓励社会大众参与,以协助达至切合香港现时情况的"可持续发展".
——根据最新确定的"全港发展策略",对"可持续发展"的指标,准则及"可持续发展"进行调整和修订.
——在研究的过程中,要获得政府的指引,以确定须加以改进的政策及行政系统,从而令政府获得充足的资料,考虑得更加周全,然后再就"可持续发展"作出决定.
——在整个研究过程中,要尽量使更多的市民参与,并使社会大众关注到"可持续发展"的重要性.
(三)香港"可持续发展"研究的步骤
整个研究分为四个阶段.
第一阶段:了解和检讨国际间推行"可持续发展"所得的经验,区域及本地的发展趋势,并就以下各项确定初步方案.
一是适用于香港的"可持续发展"的定义,指导性标准,指标及评审准则.
二是对公众的教育及认知和咨询策略,以便就这方面的内容与香港不同阶层的市民及关注的团体进行讨论.
三是把以上意见作为决策支持系统组成部分的评审工具.
第二阶段:咨询公众及关注团体的意见,收集基本研究所得的资料,供测试的方案进行讨论及进行既定事项的初步筹备工作.具体内容如下:
一是根据咨询所得的结果,就"可持续发展"的定义,指导性标准及指标制定更加具体的方案.
二是为制定地理信息系统工具进行基本状况的研究.
三是把个人主要经济范畴的资料,发展成为可供运用的决策支援工具.
四是检讨行政系统的安排,并就如何使政府体制内的决策程序互相协调,提出初步意见.
第三阶段:定出决策工具的设计特点及各种方案的测试方法,并就此提出建议;进一步改善制定行政系统的方案,并提出落实方案的初步建议,以达到下列目的:
一是提供测试的初步结果,作为咨询的基础.
二是提供初步实施的建议,供与政府作商讨之用.
第四阶段:广泛咨询政府和各公众及关注团体,以期就建议的实施"可持续发展系统",行政系统等事项达成共识.
六,深圳城市规划与发展
香港的城市发展已有150多年的历史,并且成为国际知名的大都会.总结和借鉴香港城市发展的经验,对深圳建设国际性城市具有十分重要的意义.
(一)深圳城市规划发展历程
深圳这个过去的一个小渔村,现在已发展成为举世瞩目的现代化城市,是我国东部沿海一座充满活力和生机的美丽城市.
深圳特区自成立以来,就十分注意城市的规划,坚持以城市规划为龙头,用以指导整个城市的建设和发展.回顾深圳城市发展的历史过程,可分为三个发展阶段.
1.深圳城市规划的起步时期
1979年,蛇口码头的一声炮响,成为了建设深圳特区的里程碑.从有关资料显示,1979年深圳经济特区成立,对先行开发的深圳镇,蛇口,沙头角三个地方进行了规划,以来料加工工业为方向,进行城市的基础设施建设,规划建成区面积为10.65平方公里,人口规划为20万至30万人.
1980年,深圳经济特区成立后,其城市的发展目标确定为"建设以工业为主,工农相结合的边境城市",为了实现这一目标,进一步修订了特区城市规划,建成区的规模扩大至60平方公里,规划人口为60万.
1981年7月,中共中央下发了27号文件,明确指出深圳特区要建成以工业为主,兼营商业,农牧,住宅,旅游等多功能的综合性经济特区.为此,深圳市政府于1982年组织编制了《深圳经济特区社会经济发展大纲》,并在此基础上调整了城市布局,确定城市组团式结构作为深圳特区总体规划的基本构架,编制了总体规划图,并确定到2000年特区人口规模为80万.
这一段时期是深圳城市规划的起步阶段,也是城市规划调整频率最高的时期.
2.深圳城市规划的里程碑
1984年至1986年,深圳市政府组织编制了《深圳经济特区总体规划》,将城市规划定为122.5平方公里用地,是特区城市建设的里程碑.这个规划由广东省人民政府批准实施.
1986年,《深圳经济特区总体规划》对深圳的城市建设和发展产生了深远的影响.主要体现在以下几个方面.
(1)明确了"工业为重点的综合性经济特区"的城市性质,并作了相应的部署,为深圳"七五"期间的快速发展做了较好的准备.
(2)确定了城市的发展规模.土地利用以全特区为基点,规划建设用地面积达122.5平方公里,并留有足够的发展余地;人口规模确定为110万人.在当时特区处于发展低潮的条件下,这一规划设想是十分大胆的,也是具有远见卓识的.而交通规划则以200万人进行考虑,从而为深圳以后大规划发展情况下依然保持基本正常运转创造了条件.
(3)构筑了"三横十二纵"的道路结构.
(4)在用地结构上,规划了15个工业区,179片居住区,22个市级公园,9个旅游区,1个风景区和总长140公里的道路绿化带,同时对城市中心区的规划构想,留足了发展余地.这一构想经过近10年的不断深化和调整,使福田中心区成为深圳建设国际性城市的最重要区域.
(5)提出了深圳城市建设的标准为国际先进水平.
1989年,根据特区发展的新形势,又对总体规划进行了局部修改,将2000年城市规划调整为150平方公里,人口规模为150万.早在1983年,宝安县行政中心迁至西乡,当时就做了宝安县城规划.随后,布吉等重点镇也编制了总体规划.1988年以后,各镇的总体发展规划全面展开,至今已进行了多次的修改和调整.
1988年,深圳市政府组织编制了《深圳市国土规划》,这是全市总体上最早的一次规划.1990年,编制了《深圳市城市发展策略》,对深圳全市整体发展提出了完整的构思和导向性的安排.1992年,作为撤县改区的重要准备工作,政府批准了《宝安区城市总体规划》和《龙岗区城市总体规划》.1993年起,宝安区和龙岗区分别编制了《宝安区分区规划》和《龙岗次区域规划》,这两个规划的重点是将两区所辖各镇的发展纳入了规划之内,以使各镇的建设走上有序发展的轨道.
3.深圳城市规划的成熟时期
进入20世纪90年代,深圳的经济发展进入了快车道,其城市的规划和建设亦显得日益重要.
1995年,深圳的规划部门为了进一步搞好城市的总体规划,邀请了国内外城市规划的专家和学者,在深圳举行了"深圳市城市规划咨询会",就深港合作,深圳与珠江三角洲的衔接,城市规划,城市结构,城市综合环境等总体规划中的重大问题提出了具体的指导性意见.
1996年开始,在完成《社会经济发展规划》,《深港经济合作方案》和《广东省珠江三角洲规划》的基础上,对深圳城市总体规划进行了全面的修订和编制工作,并向深圳市第七次城市规划委员会提交了《深圳城市总体规划》初稿.1997年1月,深圳市人大审议了《深圳城市总体规划》,并获原则通过.
这个总体规划有以下几个特点:
(1)这是一个面向21世纪的城市规划,是一个跨世纪的规划.从时间跨度上看,对深圳进入21世纪城市的远景目标,提出了具体的设想.
(2)引入了"可持续发展"的城市规划的新理念.深入研究了对深圳城市发展有长远意义的一些跨世纪的课题,如深圳与珠江三角洲经济区城市群的衔接,深圳与香港的城市合作,深圳建设国际性城市的目标标准,现代文化名城,特区城市发展与更新策略,龙岗与宝安分区发展策略,规划的经济论证等.
(3)提出了具有长远意义的城市空间格局,并对全市各类土地进行了统筹规划,除了对城市建设用地进行科学规划外,对各类非城市建设用地从社会,经济,环境与资源可持续发展的角度进行了宏观布局.
(4)在城市规划的深度上,体现了"内细外粗",即特区内的规划要细一些,特区外侧重开发方向,目标,宏观规划指标等控制性原则.
(二)深圳在城市规划上亟待解决的问题
深圳自成立特区以来,在城市规划与城市建设上取得了令人瞩目的成绩,一座花园式,现代化的新兴城市已呈现在人们的面前.在城市规划与土地管理方面,建立了国土管理的"五统一"制度和"以规划为龙头,土地为核心,房地产为基础"的土地管理体制.
但是,现有的城市规划与土地管理现状,与深圳的可持续发展及建设现代化的国际性城市仍有一定差距,存在的主要问题是:
1.土地开发过快,多头审批,相当一部分土地没有掌握在政府手中,给深圳未来发展留下隐患
随着深圳的城市化,对土地的管理与审批并没有统一到市政府手中,土地的多头管理,多头审批依然存在.在特区外,相当一部分土地依然掌握在村一级的集体经济组织手中.所以,近些年,在土地的供应,管制,开发和利用上存在混乱的现象,对土地的粗放式经营浪费了十分宝贵的土地资源.到目前为止,已开发建设的面积达300多平方公里,占全市总面积的15%,占可建设用地的30%多,而未开发的土地大部分并不掌握在政府手中.
从香港的情况看,自英国占领以来的150多年来,全港土地只开发了150平方公里用于城市建设,开发的土地只占全港土地面积的14%左右,而未开发的土地又多以各种方式掌握在政府手中.
2.非法占用土地严重,土地浪费惊人
据有关部门调查统计,宝安区自1991年初至1996年底,全区各类非农建设用地规模为136.96平方公里,其中,经批准的非农建设用地为75.98平方公里,未经批准的用地(包括已报尚未批准用地,尚未补办手续的用地,未报先用地,非法买卖或转让土地等违法占地)共61.92平方公里,占同期实际用地的44%;在138.96平方公里实际总用地中,闲置土地(包括已报未建的已批用地和未批用地)高达63.38平方公里,占同期用地的45.6%.龙岗区非法占用转让国有土地63宗,非法非农建设用地4958宗,占地65.23平方公里,非法占地总面积约占建成区面积的一半.
3.违章违法建筑屡禁不止,严重影响城市的规划与发展
各类违法违章建筑特别是农村私人违章建房情况严重.农村私人建房,是深圳市内各类违章建筑中历史最长,范围最广,规模最大,处理最复杂的"老大难"问题.在特区内违章建私房主要是拆旧建新,并乘机增加面积.而且建私房由一户一栋的"平面发展"转向了"空间膨胀".在特区外,由于农村发展用地尚未完全控制,违章建私房规模更大,建设得更加零乱,分散,它所造成的后果及发展趋势更加令人担忧.目前,对各类违法违章建筑的处理,基本上是集中在解决临时性违章建筑上,对农村私人违章建房等永久性违章建筑几乎没做任何处理.
4.城市规划特别是法定图则的超前性不够,没有走在土地利用和经济发展的前面
法定图则是政府出让土地,审批建设项目的直接依据,也是进行城市规划管理的主要手段.法定图则的编制必须要先行一步,走在土地利用的前面,而深圳在这方面基本是本末倒置,先有土地开发,后有发展规划,是规划跟着土地走,势必造成土地的无序开发和管理上的混乱.
5.城市规划的龙头地位及城市规划的权威性没有真正树立起来
一座城市的可持续发展,必须要强化城市规划的龙头作用,提高城市规划的编制水平和管理水平,理顺重大项目决策,专项规划与城市总体规划的关系.但是,深圳一些部门,行业编制的专业性规划,如港口,商业,交通等发展规划,在涉及用地规划及土地用途上与城市总体规划常发生不一致的情况,甚至发生矛盾,严重影响了城市规划的统一性和严肃性.在城市规划机构的设置上亦不尽合理,城市规划的决策机构与执行机构仍未能分离.
(三)对深圳城市规划及发展的几点建议
香港在城市规划和城市建设上,可以说是一个"充满创意"的城市.因此,研究香港城市发展的轨迹,借鉴香港城市建设的经验,对深圳国际性城市的建设和发展是十分有意义的.下面根据深圳的实际,对深圳的城市规划及城市发展提出几点建议:
1.深圳城市规划应注入"可持续发展"的新理念
"21世纪可持续发展"已成为国际上认知的主题和时代的主旋律.香港政府很重视这方面的工作,并开展了"21世纪可持续发展"的顾问研究,其目的是为香港政府制定一套决策机制,协助政府以"平衡"和"可持续发展"的方式,为香港的未来作出决策.深圳正面临着一个前所未有的变革时代,深圳的未来是由现在来决定的.因此,要使我们的子孙后代可以继续享受高素质的生活,就要在城市规划与城市发展中落实"可持续发展"的新理念,把"可持续发展"作为深圳城市规划新的不可缺少的纲领.
要从"可持续发展"的角度,研究深圳的国际性城市建设,经济发展,城市规模,平衡人口,利用资源,保护环境等相互之间的关系;要从可持续发展的角度,调整和丰富城市规划的思想,原则及方法;从可持续发展的理念出发,考虑深圳的土地用途,开发强度及开发时序,这已成为深圳城市规划必须要解决的战略性问题.
为此,建议深圳的城市规划部门对深圳的可持续发展问题进行专题研究.可持续发展问题涉及面甚广,题目较大,有许多未知领域.可持续发展的思想较易理解,但在城市规划的政策,原则及具体问题上如何体现,难度较大.所以,需要投入相当的人力及资金进行重点攻关.
2.深圳城市规划应与国际性城市定位相一致
香港由一个默默无闻的小渔港发展成为世界
瞩目的国际性城市,其原因虽有诸多方面,但其科学的城市规划起到了至关重要的作用.因此,科学的城市规划与国际性城市建设有着密不可分的联系.
没有规划的城市,将是一座杂乱无章的城市,是一座缺乏生命力的城市.同样,没有长远目标定位的城市,也将是一座失去发展方向的城市,是一座缺乏特色的城市.
深圳市委,市政府已为深圳这座城市的未来作出定位,明确提出把深圳建设成为"多功能,现代化,综合性的国际性城市"的战略目标,这就对深圳的城市规划及城市发展提出了新的更高的要求.
对国际性城市形成的因素,国际性城市的标准及实施的步骤等,我们还存在许多未知的东西.国际性城市作为长远的战略发展目标,如何在现实的城市规划及城市建设中得到回应及进展,这是我们必须要研究和明确的问题.为此,建议政府的有关部门多作基础性的研究,使深圳的城市规划及发展,与市委,市政府提出的"国际性城市"这一定位目标相一致.
3.应注重深圳城市整体发展策略的研究
深圳在城市规划上,自20世纪80年代初一直采用制定总体规划的做法.1997年1月,深圳市制定并通过了《深圳城市总体规划》,对深圳进入21世纪城市的远景目标,提出了具体的规划及设想.
在城市的长远发展规划上,香港的做法很值得借鉴.香港政府没有城市的总体规划,认为城市发展的总体规划缺乏灵活性,对城市的发展有较大的负面影响,总体规划中的土地分配与实际的土地需求常常脱节.认为城市规划不是一个永远不变的过程.所以,香港政府在城市规划中十分重视全港发展策略的研究,以《全港发展策略检讨》作为指导香港城市发展的纲领性文件.
为此,建议城市规划部门学习香港的做法,加强对深圳城市整体发展策略的研究,并逐步取代《深圳城市总体规划》.
4.建议将城市规划的决策机构与执行机构分离
行政立法是香港政府的一大特色.任何一个政府机构,包括主管城市规划的政府部门在内,在机构设置前,都必须按一定的程序通过相应的法例,明确规定该机构的法律地位,权限与职责范围.
决策与执行相分离是现代管理学的一个基本原则.为此,建议城市规划部门借鉴香港的做法,在城市规划的运行机制上进行改革的试点,将决策机构与执行机构相分离.
5.应加快建立深圳法定图则系统
香港有关城市规划政策,法例的实施,是通过制定各个层面的图则系统来运作的.这些图则是依据一定的法定程序或政府内部程序,按照城市规划标准,并结合城市发展的实际需求及长远的考虑来制定的.
香港在城市规划的运作上,已形成了一套比较完整的图则体系,这个体系包括三个层次,即全港发展策略,次区域发展策略,地区图则.
从深圳的情况看,法定图则建设相对滞后,出现了规划跟着土地走的情况.作为政府出让土地,审批建设项目直接依据的法定图则,没有走在土地利用和经济发展的前面.为此,建议城市规划部门尽快投入人力与资金,加快深圳图则系统的建立和建设.
6.强化土地管理,确保土地资源掌握在政府手中
土地作为一种不可再生的资源,对于人类是十分珍贵的.英国著名经济学家,古典政治经济学派的创始人威廉·配第说过一句经典的话:"土地是财富之母,劳动是财富之父."香港虽然在世界经济体系中,是自由度最高的地区,但是,香港政府对土地是绝对垄断的,没有丝毫的"自由"可言,每一寸土地及土地的出让权都掌握在政府手中.当香港政府与市民在土地问题上发生争执时,香港政府往往采取坚决,强硬的立场,丝毫不让,有时不惜对簿公堂.
深圳是一座土地资源相对贫乏的城市,对土地的管理必须加强力度,确保土地资源掌握在政府手中,为深圳整个城市的可持续发展奠定基础.
(1)要狠抓规划国土管理的法制建设和依法行政工作,坚决贯彻执行《土地法》,并加强对《土地法》的宣传,创造一个良好的法制环境.要按照新的《国土管理法》和深圳市城市总体规划的要求,明确划定各类用地范围,实行严格的土地用途管制.对已批未建的闲置土地应依法收缴闲置费,对欠交地价款或过期不开发的土地要依法收回,以确保政府的土地储备和土地的收益.
(2)要按照市委,市政府《关于进一步加强规划国土工作的决定》精神,加强宝安,龙岗两区的规划国土管理体制,确保全市土地资源的统一规划,促进土地的集约开发,实现政府对全市规划国土的集中统一管理.
(3)深圳特区正处于由农村向城市化转变的过程,一些偏远的村镇为发展经济,摆脱贫困占用了大量的农业用地,土地资源浪费严重.为此,政府应积极引导和帮助村镇集体经济组织,改变经济增长观念和方式,在改善农村基础设施的同时,重点扶持农民发展"三高"农业,通过提供技术培训,贷款等方式帮助农村集体经济组织或农民以务农致富.对村民要严格禁止在城市规划区外建设私宅,同时,对农民住宅要统一规划,统一建设,规划管理,减少或禁止私宅的发展.
7.以法律为武器,彻底整治违法建筑
长期以来,违法建筑一直是困扰深圳城市发展的一个"老大难"问题,现已直接影响了深圳市向国际性城市迈进的步伐.据深圳市国土部门统计,仅1996年至1998年,就先后拆除违法建筑700多万平方米,但违法建筑屡禁不止,屡拆屡建.要从根本上解决这个问题,必须要以法律为武器,彻底查处.
(1)大力宣传与国土,房地产有关的法律知识,发挥舆论监督作用.深圳一些地方之所以违法建筑屡禁不止,其中一个重要原因就是社会各界对规划国土,房地产法律法规了解得不够,认识不清,国土法律观念不强.因此,要广泛深入宣传有关的法律法规,通过强大的舆论宣传,全社会形成一个对违法建筑的攻势,形成大的气候,大的环境,让其不敢以身试法.
(2)充分有效地运用法律武器,整治违法建筑.违法建筑屡禁不止,一个重要原因就是有法不依,执法不严,以罚代法,违法不究.因此,整治违法建筑必须要拿起法律这个武器,依法治理.凡是违法建筑都应该坚决查处,无论什么单位,有什么特殊背景,都要一视同仁地依法查处,不能搞特殊,否则就会前功尽弃,引起不平,法律的威严和执法的效果都会受到削弱.
(3)要加强监管,建立监控网络.违法建筑禁而不止,前拆后建,屡拆屡建,一个重要原因就是监控不力.一些违法建筑在刚建的时候,主管部门不能及时发现,违法行为得不到及时的制止.必须要建立监控网络,将违法建筑制止在初始阶段,萌芽状态.①建立市,区,镇,村四级监控网络,要守土有责,及时发现;②要建立责任制,明确责任人.谁批的违法建筑,谁建的违法建筑,谁管的地方出现了违法建筑,谁为违法建筑"开绿灯",就要追究谁的责任,就要受到处分和处罚;③要设立投诉电话,鼓励群众的监督和投诉,并奖励投诉有功者.第四,加强新闻舆论监督,发现违法建筑及时曝光,并追踪报道查处情况,以形成强大的舆论压力,使违法建筑没有存在的空间.
总之,我们必须要解决好以上问题,只有这样才能把深圳建设成区域性经济中心城市,建设成园林式,花园式的现代化的国际性城市.