摘要：以湖北省襄十高速公路建设为实例，论述了如何有效地进行高速公路建设项目实施阶段的投资控制，从招标、施工和结算阶段来论述其合理的控制方法。
主题词：高速公路 投资控制
0 引言
近年来我国高速公路建设事业发展迅速，各地高速公路建设逐渐延伸进入山区，其跨越地域广，路线地貌复杂，地质条件变化大，对建设项目的投资控制也提出了更高的要求。如何采用科学的管理手段，对工程建设期投资进行有效的控制，成为至关重要的问题。
1 工程概况
湖北省襄十高速公路，是汉（口）十（堰）高速公路分期建设的第一段，也是我国西部开发大通道武汉至银川高速公路的重要组成部分，它连接鄂西北重镇襄樊、十堰两市，途经老河口、谷城、武当山等市县区，由襄（樊）武（当山）段、武（当山）许（家棚）段、汉十•襄荆高速公路连接线三个项目组成，是我省第一条山岭重丘区高速公路。
襄十高速公路建设项目批准总投资58.2亿。项目分三期单独招标建设，其中一期为路基土石方工程、桥梁工程、隧道工程、边坡防护工程与排水工程；二期为路面工程；三期为交通工程、绿化工程及沿线设施工程。共有62个施工合同段和11个监理合同段，建设工期48个月，实际建设工期36个月。
高速公路建设投资的控制是动态的过程，贯穿于项目建设期各阶段，各阶段控制的侧重点也不相同。项目实施阶段主要经历三个子阶段：招标阶段、施工阶段和结算阶段。
2招标阶段投资控制
按照《招标投标法》等国家有关公路建设招标投标法律法规的要求，遵循“公开、公平、公正、诚实信用”的原则，严格依法按程序进行招投标活动，采用竞争性公开招标选择合理低价、施工能力强的承包商。实践证明，在我国现阶段合理低价中标是最能实现建设方和施工方“双赢”的合同授予方式，最低价中标方式容易给施工单位带来财务、质量、工期、安全方面的风险，同时也给建设单位带来质量、工期方面的风险。
2.1编制工程细目齐全、工程数量准确的工程量清单，合理控制投资
工程施工招标是建设单位控制工程投资的重要手段，高速公路招标通常采用“总价招标，单价结算” 的工程量清单招标方式，该招标方式的公平性更好，承包商的风险责任小，有利于降低投标报价。
招标文件工程量清单的编制。按照《公路工程国内招标文件范本》和项目招标文件专用本规定的各清单细目的工作内容、计量规则、单价所包含的费用内容，建设单位组织有经验的建设管理人员、设计人员，统一细目名称、计量单位和工程量计算规则，按照设计图纸和招标文件的计量规则统计出各合同段工程量清单，特别是大的项目有多个设计单位时，清单编制人员先根据招标文件和施工图设计文件，及时与各设计单位协调，统一项目的清单细目名称和计量单位，使全线工程量清单细目和计量单位保持一致，便于评标及建设单位对各单位报价水平的分析，另外在编制工程量清单时，工程量清单细目划分要科学、严格，避免重复，清单细目应和招标文件的技术规范保持一致，清单细目应尽量齐全，避免施工图设计已有项目在工程量清单中出现遗漏现象。
要控制好投资，首先应要求设计单位精心设计，确保工程设计质量。其中招标图纸必须达到施工图的深度，工程量清单的精度应达到95%以上（各细目工程数量误差不超过5％），以减少建设单位遭受承包商不平衡报价带来造价增加的风险。
建设单位收到设计单位提交的工程量清单后，立即组织工程量清单审查专班进行复核，按照招标文件规定的计量规则审查工程量清单细目名称齐全性、套用的合理性、数量的准确性。对于建设单位预期施工期可能会发生但施工图设计中未包括的工程内容，建设单位应在工程量清单中预先给定细目名称和估计的工程数量，提供给投标人报价，确保工程量清单的全面性，减少施工期间变更申报、审核工作量。
审查投标单位报价应综合分析承包商的不平衡报价，复核单价与工作内容、施工方案、技术工艺是否相符，分析相同细目的报价与其他投标人报价偏差水平，确定承包商不平衡报价的细目，在签订施工承包合同时在保持投标总价不变的前提下对其不平衡报价细目进行局部调整（报价过低的细目将单价调高，报价过高的细目将单价降低），降低不平衡报价带来的造价增加风险。
2.2完善招标文件，细化合同条款，加强投资控制
施工合同是施工阶段投资控制与管理的依据，编制严密的招标文件，在建设过程中加强合同管理，减少合同纠纷，维护合同双方利益，有效地控制工程投资，努力达到建设单位和承包商的“双赢”。做好合同管理工作（补充协议及至日常的工地会议纪要、工作联系单等作为合同内容的延伸和解释），对合同执行情况进行动态分析，积极主动采取应对措施。
按照《合同法》等国家有关公路建设招标投标法律法规的规定，在“公开、公平、公正、诚实信用” 的公开招标基础上，项目建设单位同承包商经商务性谈判签订施工承包合同，建设单位与承包商之间的权利和义务、工程变更、计量支付、延期、索赔、工程分包等在招标文件内做出详细规定，同时对材料供应等进行适当管理（如对主材采取建设单位和承包商联合招标、集中采购，确保供货商供应材料质量和合理的供货价格，降低承包商采购成本）。制定合法、公平、可操作的合同条款可以较好约束合同的双方，主动规范建设单位行为，始终把搞好服务、为承包商排忧解难作为建设单位的重要职责，禁止利用职权干涉承包商内部事务，使双方始终建立在平等的经济合同基础上，更有利于工程质量、进度和投资控制。
3施工阶段投资控制
山区高速公路投资额大，施工工期短，涉及单位多，地质、地形条件复杂，设计变更相对平原微丘区高速公路更多，施工中出现各种事先不可预见的情况也很多，使得工程建设管理难度加大，投资控制与管理的问题愈显突出。须提高建设单位、监理、承包商各方协同工作的水平，及时分清各种质量事故或突发事故的责任主体，合理分清责任，减少承包商借突发事故进行变更、索赔的投机侥幸心理。加强工程建设投资在施工全过程有效监控与管理，将建设资金的使用情况更早、更快、更准确、更全面地反映到决策者面前，以便预先采取有效措施。在进行投资控制过程中没有强有力的预案、措施和办法，将难以实现预定目标。
3.1以合同条款为原则，忠实执行合同条款
目前公路施工承包合同采用多数采用FIDIC合同条款（包括交通部颁国内招标文件范本及世界银行项目招标文件），FIDIC合同条款在国际上已有近百年历史，条款严密，逻辑性强，内容具体，可操作性强，风险责任明确，权利义务公平。建设单位可以根据项目的具体情况修改编制专用条款。合同条款详细规定了项目的计量、变更、索赔等处理方式，将合同执行过程中可能发生的各种涉及费用调整的处理原则确定下来，使得合同条款与承包商经济效益及建设单位的投资控制密切相关。
这些条款包含了工程的计价方式，定标后不可随意更改。工程项目施工过程中发生情况的多样性和不确定性，一般情况下高速公路工程都有一些设计变更，山区高速公路由于地质地形情况的复杂多变，设计变更非常多，这些条款约定了发生变更后的工程价款处理结算方式。高速公路建设周期长，造价高，为了加快承包人资金周转，建设单位应及时支付中期计量款，尽力协助施工单位资金链畅通，以维护双方利益，在资金上确保工程顺利进展。
3.2实施管理信息化，提高投资控制与管理水平
作为投资控制的核心，工程变更和计量支付是控制的关键，直接关系到投资控制、质量控制及进度控制，关系到建设单位与承包商的切身利益。基于对工程变更和计量支付的认识，我建设单位和系统集成提供商共同开发符合招标文件规定的项目管理信息化集成系统。
项目管理信息化集成系统的业务处理流程和数据处理方法应符合合同规定、符合国家法律法规，具备齐全的工程变更、计量支付的证据系统和数据处理系统，应有较强的准确性、便捷性和可扩展性，为项目管理中的工程变更、计量支付提供一套科学实用的信息化解决方案，实现工程变更及计量支付的计算机处理和辅助决策，提高工作效率和管理水平，实现精细化管理。通过工程变更、计量支付及时跟踪项目预算和支付计划的执行情况，协调和控制项目管理的有效运行，为项目管理负责人提供及时准确的决策依据。
该系统应实现变更与计量的统一，减少数据手工处理工作量，保证变更与计量数据的一致性、准确性；实现承包商、监理和建设单位之间的报表传递、数据交换和共享，加强建设单位对变更与计量工作的管理和监督。利用项目管理信息化集成系统统计、分析项目的计划完成情况、计量情况和支付情况，实现支付按计划有序进行，保证投资运用控制在投资计划和预算范围之内。所有支付应做到事前有指标，事中有审批，事后有记录，确保投资控制目标的实现和资金使用的安全。
3.3严格控制工程成本，加大投资控制力度
在成本控制以概算为基础，以合同为依据，制订分项目的投资控制目标，对分项目的成本支出进行分析和明确，做到心中有数，加强监督和控制：
1、由于山区地质地形的复杂性，施工期间定期召开设计例会，在满足工程质量前提下，及时优化设计，对高边坡防护、隧道支护等项目实行动态设计，尽量降低工程造价。
2、严格把好变更关，将工程投资控制在概算内。在施工期发生变更的原因很多，如工程设计深度不够，使施工与投标时提供的设计不一致；当前市场供应的材料规格标准不符合设计要求等，给工程投资控制带来了不确定因素。在施工过程中要严把变更关，严禁通过设计变更扩大建设规模，提高设计标准，增加建设成本。在变更审核过程中应严格执行“分级审批”程序，实行“分级控制、限额签证”，即高级驻地监理工程师办室、工作站在各自授权限额内签署变更指令，由指挥部统一下达工程变更令，做到“实事求是、经济合理、安全可靠”。对工程量的审核应依据合同条款，对施工过程中出现的设计变更、现场签证等据实进行审核，防止高估冒算，做到公正合理。建设单位工程造价管理人员要常到施工现场，随时掌握工程投资的变化情况。严格控制单价变更、材料代用、额外用工及各种预算外开支。在确定变更方案时，要进行方案技术经济比选，估算因工程变更而发生的费用增减，对工程投资变化做到心中有数。督促承包商做好各种记录，监理单位做好签证，特别是隐蔽工程记录和签证，超过限额的隐蔽工程的变更应在覆盖前由建设单位工程造价管理部门组织相关单位参加现场复核，减少工程变更、计量的工程数量争议。
3、依照合同条款，合理确定变更项目单价。确定变更价款时，应维持投标人投标报价时的竞争性水平。工程量清单中已有适用于变更工程的价格，按合同已有价格变更合同价款；工程量清单中有类似变更工程的价格，可以参照类似价格变更合同价款；工程量清单中没有适合或类似变更工程的价格，根据合同条款规定由承包商提出价格后，经由双方协商确定一个适合的价格变更合同价款。
4、建立计量变更工作例会制度，及时对施工过程中存在的问题进行研究讨论并寻求明确的处理方法。由于合同是由一系列文件组成，这些文件之间难免会出现歧义或理解偏差，定期召开由建设单位、监理单位人员参加的计量变更工作例会，共同研讨施工中计量变更方面存在的问题以及施工单位对合同条款理解的偏差，统一认识后签发会议纪要，作为对合同条款的解释和补充。
5、积极争取当地群众和政府支持，解决好征迁协调过程中的政策性问题，降低费用支出，将征迁费用控制在计划总额内，及时解决施工中的协调问题，减少因协调原因引起的工期延误和费用索赔。
6、开工前应及时足额投保，减小风险发生后对建设单位和承包人造成的损害和损失，抓好出险后的理赔工作，降低投资损失。
4结算阶段投资控制
工程竣工结算是工程竣工决算的重要组成部分，是建设单位和承包商全面履行合同的体现。竣工结算应按照完成的工程量据实计算，双方达成一致意见。工程竣工结算是建设项目竣工验收后编制竣工决算和核定新增固定资产价值的依据。
1、竣工结算的依据和原则。竣工结算依据是合同文件，竣工结算的原则是据实原则、时效性原则。
2、正确评估影响工程结算的因素，做好工程结算期间的投资控制。在工程竣工决算时，无论是建设单位的审核人员、监理工程师，还是承包商的申报人员都应坚持按合同办事，送审的结算中，经常发现有高估冒算的现象，针对这些情况一方面组织结算人员学习合同条款，编制全线统一的结算表格；另一方面将结算分为二次进行，先由承包人申报结算资料，组织会议由承包人汇报本合同段预计结算情况，建设单位通过听取汇报、审核资料并将反映出来的问题进行分类整理，并以专题会形式进行讨论，将审核原则及时反馈给监理单位和承包商，在充分沟通的基础上最终达成一致意见，双方确认结算结果。
3、竣工结算的重点：一是工程收尾期间未申报、未批复的变更申请及索赔，承包商、监理单位及建设单位应尽快申报、审批所有遗留的变更申请和索赔文件。二是检查设计变更签证审批手续到位情况，设计变更要有设计单位负责人签字，并经建设单位和监理工程师签字，一般变更由建设单位负责审查，较大变更由省级交通主管部门负责审批，重大变更由交通部负责审批。经过审查批准的工程变更，其费用变化纳入结算；未经批准的设计变更，其费用变化不得列入竣工结算。三是价格调整的计算，一般情况下，为便于处理，价格调整审核放在竣工结算阶段较好。价格调整主要包括单个支付细目数量增减超过25％或金额增减超过合同价格2％的价格调整、变更超过15％的管理费调整、人工材料价格涨落引起的价格调整三种情况，价格调整应严格按照合同条款的规定进行。四是违约金和反索赔的处理，建设单位在招标阶段应选择有实力、守信用的承包商，评标最好采用合理低价法，施工单位进场后建设单位应做好协助工作，尽量避免此类事情的发生，如果发生违约则应严格依照合同条款的规定进行处理。
5襄十高速公路襄（樊）武（当山）段投资控制的效果分析
襄十高速公路襄武段批复概算投资39.3亿元，决算投资29.78亿元，节约投资约9.52亿元。采取公开招标选择报价有竞争力的施工单位节约投资5.84亿元（投标人为了中标在投标编制报价选取费率时采取了让利和折让,概算单价编制时不考虑让利因素，费率取全，见表一），其中工程实施过程中对大宗材料通过招投标的方式选择供应商、合理选用地材、鼓励投资商增加地材开采点、供应点促进竞争等措施节约投资1.67亿元；工程实施过程中业主管理力度大，优化设计及在施工过程中对高边坡防护进行动态设计等措施节约投资1.065亿元；预备费未动用，节约投资1.753亿元；工程建设其他费用节约投资0.718亿元。
从表二可看出，标底金额比概算金额减少3.784亿元，减少约12%；合同金额比标底金额减少2.059亿元，减少约7.46%。决算金额比合同金额减少1.065亿元，减少约4.1%。主要原因是：1）采用施工图设计招标，与实际差异已经较小，造成工程量变更数量不大，清单的暂定金额动用很少；2）实施过程中对工程变更控制较严，业主管理力度大；3）概算外工程量控制严。
决算反映的竣工实际完成数量与概算的初步设计数量相比，路基土方数量增加54.1万立方米；石方数量减少300.6万立方米，排水工程减少7万立方米,防护工程减少37.7万立方米,路面增加15.8万平方米；桥梁长度增加了4.2公里；工程量变化的主要原因是,本项目在设计中，注重地质环保选线，使线路适应地形和地质条件，从而减少了路基高填深挖，减少了对环境的破坏。所以，虽然增加了桥梁工程，但同时也减少了大量的石方开挖和路基防护工程，同时在计量变更时严格按照合同文件核实工程数量，节省了投资。
附注：作者单位
张 敏（湖北省襄十高速公路建设指挥部） 张 伟（武汉市江夏区公路管理局） 黎汉文（武汉市公路桥梁建设集团公司）