【摘要】随着经济的快速发展，重工业城市环境压力与日剧增，经济发展与环境容量的矛盾日益突出。制定和实施环境保护政策，对于增强城市可持续发展能力，改善生态环境，具有重要现实意义。以包头市为例，只有不断完善环境保护政策体系才能进一步推进重工业城市的可持续发展。
【关键词】重工业城市环境保护可持续发展
重工业城市环境保护与可持续发展互动机理
城市可持续发展强调城市在增长的同时更注重城市质量的提高，是城市社会经济、生态环境的均衡发展。环境保护具有明显的地区性，对于重工业城市来讲环境保护的内容大体可分为两方面：一是保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害，保持生态系统的良性循环；二是要转变发展模式，更新发展观念，实现经济增长方式从粗放型向集约型的转变。提高工农业生产过程中环境资源和能源的利用率，以促进经济的持续发展。
重工业城市环境保护与可持续发展两者相互作用，相互依存。一方面，保护环境是实现可持续发展的前提。现代经济发展越来越依靠环境与资源的支撑，城市可持续发展必须以自然资源为基础，实现经济发展与人口、资源、环境的相协调。加大对环境保护的投资与建设力度不仅可以为城市可持续发展创造适宜的环境与资源条件，而且还可以为发展提供进一步保障。另一方面，可持续发展是提高城市生态环境质量的保障。可持续发展要求人们改变传统发展的模式，在生产时要尽可能地少投入，多产出；同时在消费时尽可能地多利用、少排放，从而使发展更少地依赖有限的资源，更多地实现与环境容量的有机协调。可持续发展对环境保护新技术的研制要求可以使单位生产量的能耗、物耗大幅度下降，从而减轻环境的污染负荷。
重工业城市面临的严峻环境问题及成因分析
“十一五”以来，重工业城市在科学发展观的指导下普遍开展了城市环境综合整治工作，在环境保护方面取得了突出的成就，但是由于多年的积累以及经济的快速发展，经济发展与环境容量的矛盾仍然突出。笔者以包头市为例，分析当前重工业城市普遍面临的严峻环境问题及成因。
当前存在的主要环境问题。1、煤烟型污染。包头市是国家“一五”期间发展起来的重工业城市，资源型产业比重大，当前环境污染的典型特征是煤烟型污染。由于高耗能企业多，工业耗煤量大，高能耗高排放的矛盾突出。全年耗煤量为2358万吨，其中工业耗煤量就占91.4%。近年来工业废气主要污染物排放量呈快速增加趋势，包头工业废气排放总量3815亿标立方米，其中由燃料燃烧排放的废气占40%，生产工艺废气占60%。城市空气颗粒物污染较为突出。
2、大气氟污染。氟污染一直是包头市特殊的环境污染问题。包头地区大气氟污染源是来自包头钢铁公司、包头铝厂以及近年来兴盛起来的包头稀土产业。稀土企业在生产过程中产生大量的氟化物，由于包头市稀土储量居世界首位，是全国最大的稀土工业基地。由于大部分稀土企业没有净化设施，对周围环境造成了恶劣影响。
3、工业废水污染。作为全国主要工业城市包头市区内共集中了各类工业企业，企业用水量大，分布较为密集，废水排放量也大，工业企业是包头市水污染的主要污染源。包头市重点污染源企业一年中废水排放量可达6672.37万吨，占包头废水排放总量的83%。近年来，黄河包头段不仅过境流量逐年降低，而且水质污染逐年加重，低流量、高污染现象日益严重。
4、固体废弃物污染。包头市年产各类工业废渣1100多万吨，由于尾矿废渣中含有放射性物质，造成占包头固体废物总量一半的尾矿废渣难以综合利用。目前，包头工业固体废弃物累积堆存已达到2.7亿吨，占地2000多万平方米，占包头建成区总面积的九分之一。特别是包钢尾矿坝存在重大污染隐患，已经成为城市重要的环境安全问题。
环境问题产生的根源探析。1、“产权缺位”是导致污染严重的重要根源。产权是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权是交易的前提，产权不清必然导致效率损失。环境资源作为一种公共物品一直以来缺乏明确的产权归属。在资源环境问题上由于责、权、利不清，企业往往为了实现自身利益的最大化以损害环境资源为代价，从而造成严重环境污染。
2、环境的外在性与制度的缺失。环境污染与破坏具有很强的负外在性。污染物排放超过一定的限度，使其他使用者受到损害，在完全竞争的情况下，企业的边际社会成本就会大于边际私人成本。由于在环境保护方面相关制度的缺失导致大量环境污染与破坏现象的出现。
3、地方政府责任缺失。《环境保护法》规定：地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责。政府在环境保护方面应当承担主体责任。但是长期以来出现环境问题时政府一直被认为是监督方而不是责任方，从而导致责任缺失。此外，政府对一些建设项目实行环境影响报告制度、排污许可制度等审查不严，环保投入不足导致的环境监察、监测设备不足等都是导致环境问题产生的政府责任。
4、环境法制建设滞后，违法成本过低。目前环境法制建设相对于实践的需要严重滞后，环境违法成本太低。由于法定罚款上限低，不足以制裁、震慑和遏制环境违法，当企业违法利益大于守法利益时，致使许多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款，导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性环境违法行为大量存在。一般来讲，目前我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的2%。①
重工业城市环保政策选择
日本仲上健一教授认为：解决中国的环境问题，必须实施有效的环境对策。②因此实施彻底的环境管制，对企业实行同环境对策有关的激励措施，对于重工业城市的可持续发展是非常必要的。
完善环境保护的政策法规。要从根本上解决环境问题，必须进一步完善环保法制，强化执法手段。尽快修订和完善现行环保法律法规。要制定污染源限期治理管理条例、规划环境影响评价条例、环境监测条例，借鉴国际经验从科学决策、目标责任制、监督机制、责任追究等方面创建和强化一批行之有效的环境管理法律制度。对约束性条款设置相应的强制措施、法律责任和处罚条款，对违法成本加大处罚的力度，进一步提高违法成本。
制定和实施有利于环保的经济政策。1、实行绿色信贷政策。环保部门与金融部门必须建立起信息通报制度，将企业环境行为纳入征信系统。企业贷款时需出示排污许可证和环评批复等有关证明材料，对不符合国家产业和环保政策、未通过环保审批、存在环境违法行为的企业不发放任何形式的贷款。积极支持环保型企业的发展，为企业开展污染治理，发展循环经济，建设节能减排环保型项目开辟“绿色通道”，从而提高企业环保责任意识。2、完善环境保护的税收政策。一是大力提倡“绿色税收”，即提高环境税，特别是能源税，可以抑制污染排放，有利于解决环境问题。二是改革资源税，完善其环境保护功能。应扩大资源税的征收范围，应将森林资源、土地、草地、水资源纳入征税范围，并适当提高征税标准，对非再生性、非替代性资源以及对环境污染严重的资源课以重税。三是把传统的排污费转为由地税部门收取环境税。对污染企业提高征税标准，以此提高排污企业环保意识，促使企业改进技术，从而减少环境污染的负外部性。3、实施生态补偿政策。完善生态补偿政策一要体现“利用者付费”、多利用多付费的原则；二要对破坏生态系统的行为人进行经济惩罚；三要对具有重要生态服务价值的区域或对象给予保护性投入；四要对为了保护生态系统而放弃发展机会的当地居民予以经济补偿。
制定和执行有利于环保的行政管理政策。1、严格审批制度，提高环保准入标准。对于不符合城市环境保护规划、环境法律法规或国家明令淘汰的项目、超过污染物总量控制指标、增加排污量和严重影响生态环境的建设项目；高污染、高能耗所产生污染物难以降解和治理的项目不予审批。2、建立和完善生态环境保护责任制。地方各级政府各部门应制定内容具有科学性、运作具有操作性、监督具有权威性的生态环境保护目标责任制。对各级党政一把手的环保工作程度、工业污染防治、生态环境保护、环保投资及环保能力建设等情况实行考核，考核结果作为评价领导干部政绩、实行奖惩和任用的重要依据之一。3、建立健全环境决策听证制度。环境决策的功能主要是为了协调利益、平衡关系、追求发展。政府应该引入公众参与机制，对可行性论证有可能危及生态环境的重大决策包括制定环境政策、法规、规划以及进行开发建设项目等进行广泛听证。扩大环境听证范围，规范环境听证程序，增强听证参加人的代表性，完善监督和制衡机制，将听证意见作为环境决策的重要参考。
注释
①曹凤中，李华友：“完善与创新环境经济政策是我国经济发展的必然”，《黑龙江环境通报》，2007年第4期。
②[日] 仲上健一：“地球环保政策与环境产业一展望中国的环境产业”，《东北财经大学学报》，2002年第7期。