在公路建设项目的实施工程中，由于多方面的原因，经常出现工程量的变化、工程进度的变化，以及发包方与承包方在执行合同中的争执等许多问题。这些问题的产生一方面是由于勘测设计工作粗糙，以至在施工过程中发现在招标文件中没有考虑或估算不准确的工程量，因而不得不改变施工项目或增减工程量；另一方面，由于发生不可预见的事故，引起停工或工期拖延等，于是便发生了工程变更。国内在实行工程建设监理制度以前，工程变更都是由建设单位依靠设计单位来进行的，自从实行工程建设监理制度，特别是采用国际上使用的FIDIC条件后，对工程的变更在具体操作上与传统的工程变更就有了很大的差异。
一、工程变更的产生
1、工程变更的范围:
工程变更，从广义上讲对合同的组成部分的任何变动，都可以称之为变更，它既包括工程实施中形式的变更、工程量的增减、工程质量标准和等级的变动同时又包括合同条件的修改。而传统意义上的工程变更则仅限于设计变更和施工图有关部分。
2、工程变更的性质:
任何部分的变更，业主、监理和承包商都可以提出，但是FIDIC条件规定,无论哪一方提出的变更都应由监理工程师来最终处理,并报业主批准备案,监理工程师发出有关变更的指令,该指令一经发出应视为合同的组成部分。因此工程的变更具有一定的法律强制性。没有建立的变更令，合同的任何一方都不能对工程及其有关方面做出任何改动，监理工程师发出的工程变更指令合同双方必须执行。实质上讲工程变更是对合同文件进行修正，补充，使其更加完善。
二、监理工程师对工程变更的管理
工程变更可能来自许多方面，或业主的原因、或监理工程师的原因、或承包方的原因，为有效控制投资，不论任何一方提出的工程变更，均应由监理工程师签发工程变更指令。在施工承包合同中一般均包括工程变更的条款，允许监理工程师有权向承包商发布指令，要求对工程的项目、数量或质量进行变更，对原标书的有关部分进行修改，而承包商必须照办。
1、工程变更的提出
承包人提出工程变更，一种情况是工程遇到不可预见的地质条件和地下障碍物（如光缆、文物等）；另一种情况可能是承包商为了节约工程成本或方便其施工条件，加快工程施工进度，这种情况一般会涉及到费用的增减而引起索赔。因此FIDIC和其他条款中特别要求，没有监理工程师的指令承包商不得作任何变更。
业主提出变更多数是应当地政府要求，或工程使用性质的改变。业主提出变更监理工程师应与承包商进行协商，看是否合理可行，看业主提出的工程变更是否超出合同限定的范围。若属于新增工程，则不能作为变更，只能另行签署合同，除非承包商同意作为变更，要提出变更原因，设计图纸和有关计算书。
工程相邻地段的第三方提出的工程变更，可划为业主提出变更的范围内。但其提出变更时，监理工程师应先报业主，由业主出面和第三方相互协调，以利工程进展。
监理工程师往往根据工地现场进展的具体情况及环境变化，本着节约工程成本和加快工程进度与保证工程质量的原则，提出工程变更，也有一些是弥补设计中的不足或修正错误。如监理工程师提出的变更属于业主授权的范围，可以直接下达变更指令，报业主备案；否则应与业主协商或申请授权。
设计单位对原设计存在的缺陷提出的工程变更，应编制设计变更文件，业主和承包商提出的变更经总监理工程师审查同意后，如果有必要由设计单位编制设计变更文件时，应由建设单位转交原设计单位编制设计变更文件。
2、工程变更的审查
根据FIDIC条款之规定，任何形式的变更均应由监理工程师发布指令，因此监理工程师应了解实际情况，仔细收集与工程变更有关的资料，对工程变更进行认真的审查。
审核工程变更一般遵循以下几项原则：
⑴工程变更不得使原合同失效。
⑵变更后的工程不能降低标准。
⑶变更项目在技术上必须可行。
⑷变更后的工程费用较之整体工程费用要在合理范围内。
⑸变更后的施工工艺不易复杂，一般不应由于变更后的施工技术方案影响工期。
工程变更的审核与批准应根据变更的性质及设计费用的多少划分若干等级，由相应的监理机构受理。
驻地监理工程师由于直接参与工程的实施，对情况比较了解，因此把好工程变更管理与审核的第一关。
驻地监理工程师及其专业工程师应负责变更工程量的核实，以及提供现场数据资料和证明，并审查工程变更的理由是否充分；起草工程变更令；然后上报总监理工程师或其代表，由总监理工程师负责工程变更的最终审核。若总监理工程师同意变更，则可上报业主批准备案。若业主处于其他方面的考虑不批准变更，监理工程师应视工程进展情况，实事求是向业主说明变更的利弊。如是紧急情况，监理方面可先处理工程变更事宜，然后尽快通知业主。方案性的变更，一般不由监理工程师审批，而应由业主组织专门小组（监理工程师参加）进行评价，然后由业主进行审批。
3、工程变更工期和费用的评估
总监理工程师应根据实际情况，涉及变更文件和其他有关资料，按照施工合同的有关规定，指定专业监理工程师或承包单位完成下列工作后，对工程变更的费用和工期做出评估：
⑴确定工程变更项目与已有工程项目之间的类似程度和困难程度；
⑵确定工程变更项目的工程量；
⑶确定工程项目的单价或总价；
4、工程变更价格的确定
对变更工程重新估价，直接影响到业主和承包商的利益。一般承包商希望通过重新议价来弥补原同标价偏低造成的损失或获得较多利润。
并不是所有的工程变更都需要重新确定价格，需要确定价格的主要有两种：
⑴工程量清单数量增减超过合同规定范围的变更项目。
⑵工程量清单以外的变更项目。
另外，对工程量清单中的项目若发生性质、形式及技术标准的变更，可以根据需要重新确定价格。对于根据实际发生的工程量对原估价的工程数量做出单价的调整。一般而言，因考虑到承包单位做标书单价时工程管理费等费用的摊入，工程量减小，则单价应相应提高，工程量增加，则单价相应降低。
在实际工程计量过程中，发现并证明工程量清单工程量有误，这类事件不是工程变更的范围，不需要进行变更，也不必下发工程变更指令。只有当这种变化超出合同规定的范围时，才有进行调价的必要。
当工程量变化超出合同规定的范围时,按FIDIC条款之规定，某单项工程涉及的累计款超过合同价格2%,同时在该单项工程下实施的实际工程量超过或小于原工程量清单中工程量25%及以上时。数量的增减未超出25%时应理解为承包商来承担的风险。故采用原清单的单价，进行结算支付。
监理工程师认为可变更的单价，只是对超出25%以外的那部分进行调价，将超出部分按新确定的价格支付，其余部分按清单中的价格支付。
对于清单以外的变更项目确定单价可从以下几方面寻找依据：
⑴根据变更项目的特点从工程量清单中找出类似的项目，从而采用清单中的项目的单价，因此工程清单是确定变更项目单价的首要考虑资料。
⑵当报价单中没有相应的单价或虽然有却明显不合理时，以国家有关权威部门公布的价格表为单价参考依据。
⑶当国家部门的价格表也没有相应的单价时，可以发货票为依据提供价格。
⑷如果采用发票价格也不合理时，监理工程师便提出一个他认为合适的价格。
总之在确定价格时应体现监理公正、公平和共同协商的原则。5、工程变更价款确定的时限
承包人在工程变更确定后14天内，提出变更工程价款的报告，经监理工程师确认后调整工程价款。承包人在双方确定工程变更后14天内不向监理工程师提出变更工程价款报告时，是为该项变更不涉及合同价款的变更。监理工程师应在14天内予以确认，监理工程师无正当利于不确认时，自变更工程价款送达之日起14天后视为变更工程价款已被确认。
三、工程变更文件
一项工程的变更从提出到实施，一般要经过承包商、监理、业主多次单独或共同的考察协商，特别是为了具体实施、计量支付及交竣工验收的需要，以及建设单位管理检查审计的需要，必须编制完备的工程变更文件。
⑴工程变更令
对于一项工程变更指令，具有一定的法律性，因此变更令应是严密和公正的，应明确以下内容：
变更的原因和依据；变更的内容和范围；采用的技术标准；估算工程变更的价格。
⑵工程量清单
工程变更中的工程量清单是主要的工程变更文件之一，他同原合同中的工程量清单基本相同，其区别在于每个项目都需要填写工程变更前后的单价、数量、金额，目的是便于检查该变更对合同价的影响。
四、监理工程师认真处理工程变更的重要性
工程变更常常发生在工程承包合同的执行过程中，通常是不可预见的，因为是无法事前预定，需要监理工程师随着工程的进展现场决定，若久拖不决，即使合理合情的变更也会阻碍工程进展；况且大部分的工程变更会涉及到费用的变化，如处理不当不仅造成资金的浪费，影响工程质量，埋下索赔的隐患，甚至是业主对工程投资失去控制或承包商的利益受到损害。