3.5招标文件的构成和编制
按照《招标投标法》第19条规定：“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。”“国家对招标项目的技术、标准有规定的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求”“招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。”编制好招标文件，是招标人在组织整个招标投标过程中最重要和最关键的工作之一。
3.5.1招标文件的构成
招标文件是招标人向投标人发出的旨在向其提供为编写投标文件所需的资料，并向其通报招标投标将依据的规则、标准、方法和程序等内容的书面文件。
（1)招标文件的一般构成按照有关招标投标法律法规与规章的规定，招标文件一般由以下七项基本内容构成：
1)招标公告或投标邀请书；
2)投标人须知（含投标报价和对投标人的各项投标规定与要求）；
3)评标标准和评标方法；
4）技术条款（含技术标准、规格、使用要求以及图纸等）；
5)投标文件格式；
6)拟签订合同主要条款和合同格式；
7)附件和与其他要求投标人提供的材料。
各类招标文件都包括一般构成的七项基本内容。所不同的是，对不同类型项目的招标文件的内容构成，有关部委又结合行业的具体特点进行了一些特殊规定。比如，工程施工招标文件，《工程建设项目施工招标投标办法》增加了“对采用工程量清单招标的，必须提供工程量清单”；勘察设计招标文件，《工程建设项目勘察设计招标投标办法》增加了“勘察设计范围”和“对勘察设计进度、阶段与深度要求，勘察设计费用支付方式，对未中标人是否给予补偿及补偿标准”等规定；政府采购招标文件，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》增加了“废标条款”和与“省级以上财政部门规定的其他事项”的规定。
(2)招标项目所有实质性要求和条件都必须列为招标文件的重要内容
按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、工期和拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和不同条件情况的不同需求，还有其他许多重要内容必须作为实质性条款列人招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：
1)明确规定投标保证金的数额、方式和交纳方法；
2）明确规定投标有效期和出现特殊情况的处理办法；
3）明确规定货物交货期和提供服务的时间；
4）明确规定是否允许价格调整及调整方法；
5）明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法；
6)明确规定是否允许对非主体、非关键工作或货物进行分包及相应要求；
7）明确规定是否允许联合体投标及相应要求；
8)对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求；
9)明确规定各项技术规格是否符合国家技术法规的规定。不得要求或标明特定投标人或者产品，必须引用某一供应者的技术规格才能准确或清楚说明拟招标货物的技术规格时的处理方法；
10）明确规定对投标文件的签署及密封要求等等。
3.5.2招标文件的编制
招标文件应当依照《招标投标法》和相关法律法规规章要求，并根据项目特点和需要进行编制。不仅要抓住重点，根据不同需求合理确定对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、评标方法、标段（或标包）、工期（或交货期）和拟签订合同的主要条款等实质性内容，而且应当做到符合法规要求，内容完整无遗漏，文字严密、表达准确。不管招标项目有多么复杂，招标文件在编制过程中都应当做到、做好以下工作：
（1）依法编制招标文件，满足招标人使用要求
招标文件编制应当依照和遵守《招标投标法》的规定，应当符合国家相关法律法规，文件的各项技术标准应符合国家强制性标准，满足招标人要求。如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定：“招标文件规定的各项技术标准应当符合国家强制性标准。招标文件不得要求或者标明特定的投标人或者产品，以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。”商务部的《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》，对“招标文件内容应当符合国家有关法律法规、强制性认证标准、国家关于安全、卫生、环保、质量、能耗、社会责任等有关规定以及公认的科学理论。违反上述规定的，招标文件相应部分无效。”
（2)合理划分标段或标包
按照《工程建设项目施工招标投标办法》规定，施工招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。对工程技术上紧密相连、不可分割的单位工程不得分割标段。招标人不得以不合理的标段或工期限制或者排斥潜在投标人或者投标人。按照《工程建设项目货物招标投标办法》规定，招标货物需要划分标包的，招标人应合理划分标包，确定各标包的交货期，并在招标文件中如实载明。
(3)明确规定具体而详细的使用与技术要求
招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件，招标文件应载明招标项目中每个标段或标包的各项使用要求、技术标准、技术参数等各项技术要求。按照《工程建设项目货物招标投标办法》第25条规定：“招标文件规定的各项技术规格应当符合国家技术法规的规定。招标文件中规定的各项技术规格均不得要求或标明某一特定的专利技术、商标、名称、设计、原产地或供应者等，不得含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。如果必须引用某一供应者的技术规格才能准确或清楚地说明拟招标货物的技术规格时，则应当在参照后面加上‘或相当于’的字样。”对确属无法精确拟定技术规格的货物招标项目，可按《工程建设项目货物招投标办法》第31条规定，商请招标人采用两阶段招标程序的方法解决，而且应当按照规定只有在先达成一个统一的技术规格后再编制招标文件。
(4）规定的实质性要求和条件用醒目方式标明
按照《工程建设项目施工招标投标办法》和《工程建设项目货物招标投标办法》的规定，招标人应当在招标文件中规定实质性要求和条件，说明不满足其中任何一项实质性要求和条件的投标将被拒绝，并用醒目的方式标明。《机电产品国际招标投标实施办法》规定，“对招标文件中的重要商务和技术条款（参数）要加注星号（＊），并注明若不满足任何一条星号（＊）的条款（参数）将导致废标”。
(5)规定的评标标准和评标方法不得改变，并且应当公开规定评标时除价格以外的所有评标因素
按照《工程建设项目施工招标投标办法》、《工程建设项目货物招标投标办法》的规定，招标文件应当明确规定评标时除价格以外的所有评标因素，以及如何将这些因素量化或者据以进行评估。在评标过程中，不得改变招标文件中规定的评标标准、方法和中标条件。评标标准和评标方法不仅要作为实质性条款列人招标文件，而且还要强调在评标过程中不得改变。
(6）明确投标人是否可以提交投标备选方案以及对备选投标方案的处理办法
按照《工程建设项目施工招标投标办法》、（（工程建设项目货物招标投标办法》的规定，招标人可以要求投标人在提交符合招标文件规定要求的投标文件外，提交备选投标方案，但应当在招标文件中作出说明，并提出相应的评审和比较办法，不符合中标条件的投标人的备选投标方案不予考虑。符合招标文件要求且评标价最低或综合评分最高而被推荐为中标候选人的投标人，其所提交的备选投标方案方可予以考虑。
按照《机电产品国际招标投标实施办法》规定，招标文件如允许投标人提供备选方案，应当明确规定投标人在投标文件中只能提供一个备选方案并注明主选方案，且备选方案的投标价格不得高于主选方案。凡提供两个以上备选方案或未注明主选方案的，该投标将被视为实质性偏离而被拒绝。
按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，招标采购单位可以要求投标人提交符合招标文件规定要求的备选投标方案，但应当在招标文件中说明，并明确相应的评审标准和处理办法。
(7)规定投标人编制投标文件所需的合理时间，载明招标文件最短发售期
按照《招标投标法》第24条规定，依法必须招标项目自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止不得少于20日。按《机电产品国际招标投标实施办法》第27条规定，对大型设备或成套设备不得少于50日。
按照《工程建设项目勘察设计招标投标办法》第12条和《工程建设项目施工招标投标办法》第14条规定，招标文件应明确“自招标文件开始发出之日起至停止发出之日止，最短不得少于5个工作日”。
(8）招标文件孺要载明踏勘现场的时间与地点
按照《工程建设项目施工招标投标办法》规定，“招标人根据招标项目的具体情况，可以组织潜在投标人踏勘项目现场”和“招标人不得单独或者分别组织任何一个投标人进行现场踏勘”的规定，在招标文件中载明踏勘现场的时间和地点。
（9）电子招标文件
招标人可以通过信息网络或者其他媒介发布电子招标文件，招标文件应明确规定电子招标文件应当和书面纸质招标文件一致，具有同等法律效力。按照《工程建设项目施工招标投标办法》和《工程建设项目货物招标投标办法》规定，当电子招标文件与书面招标文件不一致时，应以书面招标文件为准。
（10）招标文件的售价
按照《招标代理服务收费管理暂行办法》、《工程建设项目施工招标投标办法》和《工程建设项目货物招标投标办法》规定，对招标文件或者资格预审文件的收费应当合理，可以收取编制成本费，具体定价办法由省、自治区、直辖市价格主管部门按照不得以营利为目的的原则制定。除不可抗力原因外，招标文件或者资格预审文件发出后，不予退还；招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者发出招标文件或资格预审文件后不得擅自终止招标。因不可抗力原因造成招标终止的，投标人有权要求退回招标文件并收回购买招标文件的费用。
按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，招标文件售价应当按照弥补招标文件印制成本费用的原则确定，不得以营利为目的；不得以招标采购金额作为确定招标文件售价依据。
（11）充分利用和发挥招标文件范本的作用
为了规范招标文件的编制活动和提高招标文件质量，国务院有关部委组织专家和有经验的招标投标工作者编制了一系列招标文件范本。在编制招标文件过程中，应当充分利用和发挥招标文件范本的积极作用，按规定执行（或参照执行）范本编制招标文件，保证和提高招标文件的质量。
目前，推广使用的招标文件范本主要有：《标准施工招标资格预审文件》、《标准施工招标文件》、《机电产品采购国际竞争性招标文件》（2008版）、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标文件范本》、《公路工程国内招标文件范本》和《世界银行贷款项目（货物）国际招标文件》等。
3.5.3招标文件的审核或备案
国务院有关部门对必须招标项目招标文件的审批或备案有规定的，应按规定办理：
(1)依法必须进行施工招标项目的招标文件
按照《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第19条规定，“依法必须进行施工招标的工程，招标人应当在招标文件发出的同时，将招标文件报工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。建设行政主管部门发现招标文件有违反法律法规内容的，应当责令招标人改正”。
(2)机电产品国际招标文件
按《机电产品国际招标投标实施办法》规定，在招标文件制定后，招标机构应当将招标文件送评审专家组审核，并通过招标网报送相应的主管部门备案。主管部门在收到上述备案资料3日内通讨招标网函复招标机构，如需协调可适当延长时间。对利用国际金融组织和外国政府贷款项目的招标文件，商务部要求按上述规定办理并应将招标文件通过招标网报送商务部备案，招标网将生成“招标文件备案复函”。对利用世界银行贷款项目进行招标的，应按世界银行的规定，其资格预审文件和招标文件都需报经世界银行征求意见并批准以后，才可对外发售。
(3）政府采购项目招标文件
按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，招标采购单位可以根据需要，就招标文件征询有关专家或者供应商的意见。招标采购单位就招标文件征询过意见的专家，不得再作为评标专家参加评标。
3.5.4招标文件的澄清与修改
《招标投标法》第23条规定：“招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少15日前，以书形式通知所有招标文件收受人。该澄清或者修改的内容为招标文件组成部分。这里的“澄清”是指招标人对招标文件中的遗漏、词义表达不清或对比较复杂事项进行的补充说明和回答投标人提出的问题。这里的“修改”是指招标人对招标文件中出现的遗漏、差错、表述不清等问题认为必须进行的修订。对招标文件中澄清与修改，应当注意以下三点：
（1)招标人有权对招标文件进行澄清与修改
招标文件发出以后，无论出于何种原因，招标人可以对发现的错误或遗漏，在规定时间内主动地或在解答潜在投标人提出的问题时进行澄清或者修改，改正差错，避免损失。
(2）澄清与修改的时限
招标人对已发出的招标文件的澄清与修改，按《招标投标法》第23条规定，应当在提交投标文件截止时间至少15日前通知所有购买招标文件的潜在投标人。
按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第28条规定，对政府采购项目投标和开标截止时间、投标和开标地点的修改，至少应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间3日前进行，并以书面形式通知所有购买招标文件的收受人。在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布更正公告。
(3）澄清或者修改的内容应为招标文件的组成部分
按照《招标投标法》第23条关于招标人对招标文件澄清和修改应“以书面形式通知所有招标文件收受人。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分”的规定，招标人可以直接采取书面形式，也可以采用召开投标预备会的方式进行解答和说明，但最终必须将澄清与修改的内容以书面方式通知所有招标文件收受人，而且作为招标文件的组成部分。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第27条还规定，招标采购单位对已发出的招标文件进行必要澄清和修改的，应在财政部门指定的政府采购信息发布媒介上发布更正公告，并以书面形式通知所有招标文件收受人，该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。