摘要：随着我国城市轨道交通的规模不断增长，PPP模式成为城市轨道交通融资的重要选择，但社会资本的盈利问题尚未解决。PPP与TOD模式融合为轨道交通的可持续发展带来了新思路，但在实践中存在相关难点，本文在对TOD模式、TOD+PPP模式的概念内涵进行研究的基础上，提出实践中TOD+PPP模式的实施难点，并提出解决对策，以期促进城市轨道交通的可持续发展。
关键词：城市轨道交通；TOD；PPP
1研究背景
随着城市的发展，城市交通拥堵、环保等问题日益突出，城市轨道交通以其运能大、能耗小、安全等技术经济特点，成为解决城市问题的首要选择。城市轨道交通每千米造价约7亿元，巨大的投资使得传统的政府投融资模式难以持续，以政府与社会资本合作为核心的PPP模式成为很多地方政府所选择的重要投资模式之一[1]。然而，PPP项目一直存在落地率低的问题，据财政部PPP项目库数据显示，截至2018年，入库的轨道交通项目共计97个，处于采购和执行阶段的项目63个，项目落地率仅为64.95%。问题的关键在于轨道交通项目的盈利问题尚未解决[2]。目前，轨道交通PPP项目的回报来源主要以票务收入与广告等非票务收入为主，并严重依赖可行性缺口补助等政府财政补贴[3]。但受制于PPP项目占一般公共预算支出不超过10%的红线刚性约束，地方政府可继续用于PPP项目的财政支付能力日趋降低。为保证轨道交通的可持续发展，2018年7月13日，国务院下发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号），要求科学编制城市轨道交通规划，严控地方政府债务风险。随后国家发改委紧急叫停南宁、呼和浩特、包头等十余座城市的城市轨道交通项目。轨道交通项目的建设不能脱离城市发展水平而存在，如何提升自我造血能力是城市轨道交通可持续发展亟须解决的问题。
2城市轨道交通PPP+TOD模式概念
2.1TOD模式概念
TOD模式，是指以公共交通车站为中心，以400~800m为半径，建立高密度、复合功能社区的开发模式[4]。TOD模式可以实现轨道交通站点与周边地区开发的良性互动和增值共赢。一方面，轨道交通可以带来大量游客，带动沿线房地产业发展和物业增值；另一方面，沿线地区发展增加了轨道交通客流，从而为轨道交通提供稳定或不断增长的经营收入。香港地铁采用“轨道+物业”的模式，以TOD理念为核心，对沿线土地进行高密度的综合开发，通过综合开发收益弥补轨道交通建设的投资，成为世界上为数不多地在不依靠政府补贴的情况下实现盈利的地铁公司。
2.2PPP+TOD模式内涵
2015年1月12日，发改委下发《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2015〕49号），要求实施轨道交通导向型土地综合开发，吸引社会资本通过特许经营等方式参与建设和运营，意在鼓励社会资本以PPP+TOD的模式参与轨道交通项目。PPP+TOD模式是指将轨道交通和站点周边土地资源合理打包，利用轨道沿线的土地开发弥补轨道交通的建设与运营缺口的运作模式[5]。此模式能提升项目整体的经营性，真正吸引社会资本参与，实现资金的良性循环，实现轨道交通的可持续发展。PPP+TOD模式可实现轨道交通和沿线土地资源的统筹规划及开发，实现政府、社会资本实现利益共享的双赢。对地方政府而言，一是引入社会资本分担高额的轨道交通建设资金，有助于缓解财政压力，减轻政府财政负担；二是进行物有所值的评价能实现全生命周期的物有所值；三是TOD模式可引导城市空间的均衡扩张，促进城市可持续发展；四是发挥社会资本在投融资方面的优势，提高项目投资运营效率。对社会资本而言，一是可以获得合理的经济利益回报，二是当前我国TOD模式处于探索阶段，社会资本可借助先入优势形成品牌效应。
3城市轨道交通PPP+TOD模式实施的难点
3.1顶层制度设计不完善
轨道交通TOD项目涉及土地资源管理、供给、规划、资金等多个领域，需要协调相关部门共同推进。近年来，国家相继出台《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）等相关文件，鼓励加强城市公交场站用地的综合利用，但目前国家层面还未出台关于城市公共交通用地综合开发的纲领性政策文件，国内城市大多也未出台针对性的政策文件，难以有效协调各方资源共同推进综合开发工作顺利开展。同时，PPP项目的行政管理存在交叉状态，《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范》（财金〔2016〕91号）、《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号）等文件的出台，标志着政府允许TOD综合开发与PPP项目程序合并实施，但相关细则尚未明确，缺乏实际操作性。
3.2TOD综合开发受土地政策限制
根据我国土地管理制度，经营性用地必须通过招标、拍卖或者挂牌的方式出让土地使用权，城市轨道交通沿线用于物业或商业的土地属性为经营性用地，“招拍挂”意味着轨道交通公司不能确保拿到轨道交通沿线土地的使用权。事实上，TOD+PPP模式的关键是以轨道交通公司为主导，通过自主选择社会资本合作进行站点周边土地开发与轨道交通项目建设，但在目前“招拍挂”制度下，房地产开发企业通过竞标获得轨道交通沿线周边土地开发权，在缴纳土地出让金后自主开发土地并获取土地增值收益，不利于建立公平的土地增值分配机制。
3.3多种规划编制缺乏有序衔接
我国城市规划和交通规划模式大多为“先城市规划、后交通规划”，即先根据城市规划确定城市用地布局，后制定相适应的城市交通规划。因此，交通规划往往处于被动地位。此外，在公共交通站点规划和建设中，缺乏一体化的发展理念与方法，与站点周边设施及其他交通方式缺乏有效衔接。香港地铁TOD+PPP模式的成功离不开社会资本方在TOD综合开发规划阶段的提前介入，但内地由于缺少上位法和细化的审批程序，导致物业开发滞后于地铁建设。
4城市轨道交通PPP+TOD模式融合的对策分析
4.1加强顶层制度设计
一是要制定配套的政策法规和体制机制研究，制定轨道交通沿线土地综合开发及政府与社会资本合作开发条例或办法，理顺政府部门、轨道交通企业及社会资本在土地使用管理、规划管理及建设开发中的责任和权利。二是要加强监管，TOD+PPP模式在某种意义上是一种定向的土地财政，如果监管不力，可能会滋生新的暗箱操作和腐败，为避免造成资源浪费或国有资产流失，应建立专门的制度和机构来规范和监管相关运作。
4.2加强轨道交通综合开发用地保障
一是明确轨道交通土地开发范围，如广州市轨道交通场站周边土地综合开发用地范围为距轨道交通场站综合体约800m范围、与轨道功能紧密关联的区域。二是实施土地分层确权，在同一宗地块上，依据地铁建设和物业建设功能的不同，对建设项目所对应的建设用地使用权进行分层设立，地铁站点的建设为划拨土地，物业建设为出让或出租用地，如深圳市将轨道交通上盖用地划分为三层不同的使用权，从而解决了混合用地的开发权出让问题。三是采用有所变通的土地出让方式，积极推进土地使用权作价出资，如自2012年以来，深圳市确定国有土地使用权作价出资在市地铁集团有限公司先行先试。
4.3优化规划调整机制
一是推进建设项目审批改革，以制度创新保障城市规划与轨道交通规划的协调，如厦门市制定了《厦门经济特区多规合一管理若干规定》，保障规划、土管、建设、环保等规划的协调。二是实现TOD开发规划与轨道交通网线规划同步编制，规划先导是轨道交通与土地综合开发同步实施的前提和保障，如广州市规定在轨道交通线网建设规划阶段，同步编制轨道交通场站周边土地综合开发规划方案，由市属轨道交通投资建设主体联合市土地开发中心、各区政府共同编制。
5结语
TOD+PPP模式可实现城市轨道交通的资金循环，随着优秀城市土地资源约束的增强，城镇化进程的不断推进，金融制度的逐步健全，轨道交通TOD+PPP模式将逐渐成为我国公共交通融资的主流模式之一。在当前的制度背景下，地方政府应具有创新精神，以TOD+PPP模式促进城市轨道交通的可持续发展。
参考文献
[1]马德隆，李玉涛．城市轨道交通PPP与土地联动开发研究——现状、制约因素与实施思路[J]．中国软科学，2018（08）：58-62．
[2]冯珂，王守清，张子龙，等．城市轨道交通PPP项目政府票价补贴问题研究[J]．价格理论与实践，2015（03）：51-53．
[3]蒲旺，徐飞，黄登仕．城市轨道交通PPP、ABS和TOD投融资模式比较研究[J]．交通运输工程与信息学报，2016，14（02）：69-75，121．
[4]吕雅慧．基于TOD的联合开发融资模式研究[J]．合作经济与科技，2012（13）：64-65．
[5]孙劲松，杜静，韩永红．TOD+PPP模式在城际铁路站点综合开发中的运用研究[J]．铁道经济研究，2017（06）：4-10．