一、非工程措施的定义与内涵
远古时期，人们在河流两岸生产和生活，洪水袭来时撤离躲避，或择丘陵高地而居，是一种自发适应洪水的行为，用现代眼光审视，可称其为原始的防洪减灾非工程措施。随着生产力的发展，人们有能力修筑水库和堤防，并在这些防洪工程保护下不断向洪泛平原的高风险地区扩张。在漫长的历史时期里，防洪工程一直是防御洪水最主要的措施。
20世纪中叶以来，人们发现：①随着人口迅速增长和社会财富不断积累，尤其是对洪泛平原过度和无序开发，即使已修建了大量防洪工程，但洪灾损失仍有增无减；②在经济发达国家，条件较好的防洪工程多已建成，由于社会和生态环境保护等方面的原因，继续修建防洪工程遇到了越来越大的阻力和困难，而经济欠发达国家则因防洪工程投资巨大和防洪工程效益费用比日趋下降等因素，也深感修建大型防洪工程十分困难；③各地超标准洪水频繁发生，迫切需要提高防洪标准，然而防洪工程的防洪标准毕竟是有限的，人们不可能完全希冀于防洪工程措施解决洪水灾害问题。基于上述事实，人们开始反思人与洪水的关系，希望找到适应当代和未来人水关系的防洪减灾策略。正是在这样的背景下，现代意义下的防洪减灾非工程措施被提出来并受到了广泛的认同。
如上所述，防洪减灾非工程措施是在防洪工程措施不足以解决洪水灾害的背景下提出的，因此在一定意义上它可以被视为防洪工程措施的一种补充。但是，从防洪减灾的策略思想考察可见，它是一类独立的防洪减灾策略思想，体现了人类尊重洪水规律，主动协调人与洪水关系的自然观和社会发展观。倘若把防洪工程措施的防洪策略思想理解为使洪水“远离”人类，即将洪水阻挡于人类生活和生产区域之外，则防洪减灾非工程措施的策略思想可以理解为使人类“远离”洪水，即人类通过调整自身行为尽可能避让洪水的袭击，以达到防止和减轻洪水灾害的目的。通俗地说，防洪减灾工程措施着眼于“管水”，而防洪减灾非工程措施着眼于“管人”。可见，防洪工程措施和防洪非工程措施分别从不同的角度处理人与洪水的关系，体现了两种不同的防洪策略思想，都是不可缺少的，它们的正确结合才能最有效的达到防洪减灾的目的。
因此，防洪减灾非工程措施可以定义为：通过约束人类自身行为，以改善人与洪水关系，从而达到防洪减灾目的的一种措施。基于这一定义，本文对防洪减灾非工程措施进行了分类。
二、基于洪水物理属性的非工程措施
洪水的形成和传播特性是洪水最重要的物理属性。利用这种物理属性，能够预见洪水的形成和发展，并在此基础上形成了洪水预报技术。
早在公元15世纪,中国黄河中下游已开始利用原始的洪水预报作为防洪减灾的重要措施。当时，沿黄河自上游向下游每15 km设一驿站，每站换一队骑手和快马，将水情不断向下游传递，由于马的速度快于洪水传播速度，所以下游居民能提前知道洪水情况，作好防汛准备或及时撤离。
随着水库、堤防等防洪工程的兴建，为了充分发挥防洪工程的作用，现代意义下的洪水预报迅速发展，并在洪水预报的支持下进行洪水调度，形成了洪水预报调度系统。洪水预报调度系统现已成为防洪工程系统运行不可缺少的支持条件。如果把防洪工程视为防洪系统的硬件，则洪水预报调度当视为防洪系统的软件。
借助洪水预报调度系统，防洪工程可以改变洪水特性，例如削减洪峰、延长洪水传播历时等，也可以使沿河居民有较多时间根据洪水情势采取有效防洪措施或及时撤离将被淹没的地区。由此可见，洪水预报调度是基于洪水物理属性并依托防洪工程，协调人与洪水的关系，以减轻和避免洪水灾害的重要措施，因此它是一种防洪减灾非工程措施。
现代科学技术使洪水预报有了长足的进步。从防洪减灾实践中考察，增长预见期比提高预报精度更为迫切和重要。由于流域汇流时间通常较短，所以仅依赖水文学方法所能获得的预见期显然是不够的，增长预见期的途径是努力实现有足够精度的降水定量预报。全面提高洪水预报水平有赖于水文科学和大气科学的结合和共同发展。
洪水调度是人与洪水的对话。因此，洪水调度既要尽可能满足人们的主观愿望，也不能违背洪水的客观规律。人们的主观愿望是，使自己的生命、财富、社会功能和生存发展环境不受洪水的破坏或尽量减轻其破坏；而洪水则要求有足够的行洪通道和必要的调蓄场所。因此，洪水调度的最高追求，就是通过充分发挥防洪工程措施的功能，缓和洪水情势，协调人与洪水的矛盾，达到最大限度减轻洪水灾害的目的。因此，只有把洪水调度理解为人与洪水的对话，才能做出科学的调度决策。
根据世界气象组织（WMO）的估计，洪水预报调度系统在全球防洪减灾中的贡献率约为防洪总效益的10%－15%。
三、基于洪水风险的非工程措施
早在1914－1924年间，A.黑曾和H.A.福斯特等把概率论和数理统计理论与方法引入水文学，用于推求水库、堤坝的设计洪水，由此开始把洪水风险概念引入了防洪工程措施中。把洪水风险概念应用于防洪减灾非工程措施，是基于对洪泛平原的开发和管理而兴起的。由于洪水的随机属性，使人类在洪泛平原进行的开发必然是一种风险开发，即在获取开发利益的同时，必需冒承受洪灾损失的风险，人类对洪泛平原的开发是伴随着承受洪水风险走过来的。人们期望在洪泛平原获取最大的开发利益而所冒的洪水风险最小，于是引进了洪水风险的概念。洪水风险概念在防洪减灾中主要体现为风险分析和风险管理，并通过风险管理达到协调人与洪水的关系，避免和减轻洪灾损失的目的，因此是一种防洪减灾的非工程措施。
基于洪水风险的非工程措施是在20世纪50年代才开始的，洪水风险管理是其核心内容，它的最重要实践，是编制洪水风险图和推行洪水保险制度[3]。
（一）洪水风险图
洪水风险图是一种标明不同重现期洪水在泛滥时最大淹没范围的防洪减灾专用地图。图中有地形等高线、微地貌、行政区划、重要设施、淹没范围边界线等，详细的洪水风险图中还标识了淹没范围内各处的淹没深度、淹没历时、居民疏散道路等。通常，一个地区的洪水风险图是一本洪水风险图册，图册中含该地区不同地段各自的洪水风险图。洪水风险图册中还应附有淹没区内的社会经济资料、以前受淹时的典型相片或情景描述、防汛指挥系统的组织机构，以及编图的依据和精度等。值得指出的是：①某种重现期（例如100年一遇）的洪水风险图，是指在发生100年一遇洪水情况下，该风险图上最大淹没范围边界线处被淹的概率为1/100，而边界线以内至河岸区域被淹的风险则大于1/100，淹没的深度和历时也均大于淹没边界线处；②100年一遇的洪水是一种自然现象，其变化是很小的，而100年一遇的洪水风险图却随着防洪能力的变化而变化，因此100年一遇洪水和100年一遇洪水风险图是不同的概念。
编制洪水风险图的目的是：①提示居民识别自己所处地点遭受洪水淹没的风险程度，增强公众防洪意识；②为制定洪泛平原土地利用和经济社会发展规划提供洪水风险方面的依据；③提高易淹地区（高风险区）的财产和经济社会活动对洪水破坏的适应能力，④是推行洪水保险的基本依据。
综上所述，洪水风险图既反映了洪水的淹没特性，又展示了人们所在地点的洪水风险程度，为协调人与洪水的关系提供了依据。因此，编制洪水风险图是防洪减灾的一种非工程措施。洪水风险图最初是由美国于20世纪60年代推行洪水保险计划而发展起来的。1978年日本绘制了东京都的洪水风险图，是东亚地区较早的洪水风险图。1988年联合国亚洲及太平洋地区经济社会发展理事会在曼谷举行“根据洪水风险分析及洪水风险图改进防洪系统专家会议”，随后洪水风险图在亚太地区逐渐推广。中国于1990年绘制了海河流域永定河、子牙河洪水风险图。目前浙江等省已绘制了全省洪水风险图。
（二）洪水保险
洪水保险是一种灾害保险。承保人向投保人收取保险费，一旦投保人在保险期内因洪涝灾害蒙受损失，承保人按既定契约予以经济赔偿或按契约规定的其它方面的赔偿。
洪水保险的意义和作用主要表现在以下方面：①在较大甚至全国范围内分摊洪水造成的损失，增强社会消纳洪灾损失的能力。事实上，一个地区免受或只受到较轻洪水灾害，正是由于另一地区承受了较大洪水灾害的缘故，因此对洪灾造成的损失实行社会分摊是合理的、必要的；②体现了国家引导公众对洪泛平原进行合理有序开发的政策导向。洪泛平原开发是一种风险开发，欲想在洪水风险大的地区进行经济开发活动，就必需付出与该地区防洪费用相应的洪水保险费，这就迫使开发者不得不对其开发活动所能取得的收益和必需支付的洪水保险费用进行经济分析，从而引导开发者的开发活动从风险较大的地区转向风险较小的地区，达到引导公众对洪泛平原进行合理有序开发的目的；③能增强居民的防洪减灾意识，减轻政府财政负担；④洪水保险作为一种社会学行为，能促进社会的公正、互助和友善，作为一种经济行为，有利于提高洪泛平原开发的整体经济效益和社会效益。
可见，洪水保险是以洪水风险为依据，利用经济手段引导对洪泛平原进行合理有序开发，以期协调人与洪水关系，减轻洪水灾害的一种措施；也是利用社会力量消纳洪灾损失的一种措施。因此，洪水保险是一种防洪减灾非工程措施。
美国是较早推行洪水保险的国家，其洪水保险有以下基本经验：①有较完备的立法。这些法律认定洪水保险是具有特殊性质的保险，由此使美国洪水保险具有以下特点：凡位于洪水风险区范围内的社区均应参加洪水保险，并承诺加强本社区土地利用管理和积极采取防洪减灾措施的义务；设立国家洪水保险基金；洪水保险市场由国家垄断；国家对洪水保险对象的赔偿定额给于严格限定等。②设立专门机构并坚持不懈。美国设有联邦保险管理局（FIA）负责推行国家洪水保险计划（NFIP），FIA受联邦紧急事物管理局（FEMA）领导，各州设有相应的洪水保险机构。③有先进、高效的技术支持。例如：由联邦紧急事物管理局负责统一编制全国洪水风险图，从1968－1996年美国已耗资100亿美元绘制完成全国洪水风险图，并根据环境和防洪工程条件的变化不断进行修正
四、基于管理科学的非工程措施
科学管理贯穿于一切防洪减灾措施的全过程，本节着重讨论洪泛平原的管理。
如前所述，洪泛平原的开发是一种风险开发，长期的实践表明，虽已修建了很多的水库和堤防，而洪泛平原开发所冒的洪水风险依然在增大。透过这些事实人们认识到，造成洪泛平原洪水风险增大的主要原因，是人们对洪泛平原长期无序和过度的开发行为，是人水争地矛盾在洪泛平原长期发展和扩大化的结果。基于这样的认识，把加强洪泛平原管理作为减轻洪水风险的措施被提了出来。洪泛平原管理的基本思想，就是通过规范人们在洪泛平原的开发行为，协调人与洪水的关系，实现洪泛平原自然属性和社会属性的统一，达到减轻洪涝灾害、促进洪泛平原经济、社会与环境协调发展的目的。因此，洪泛平原管理是一种防洪减灾非工程措施。
洪泛平原管理的经济目标，包括减轻洪灾经济损失和促进经济开发两个方面。仅强调减轻洪灾经济损失，不注重提高洪泛平原整体经济效益是欠全面的。中国人多耕地少，更应当注重提高洪泛平原整体经济效益。根据《灾害经济学》“减负等于加正”的原理，洪泛平原整体经济效益等于开发利用取得的经济效益与减灾经济效益之和。减灾经济效益的评价可以概念性的表述如下：设某洪泛平原年均减灾经济效益为B，年均洪灾经济损失为L，年均减灾投入为I，则年均最大减灾经济效益Bmax的表达式为
Bmax ＝ min ( L + I ) （1）
式（1）表明，当年均洪灾经济损失与年均减灾投入之和最小时，年均减灾经济效益最大。
在图（1）中， B曲线是由L曲线与I曲线相加所得，其中最低点B1显示，当风险度R为A1、年均洪灾损失为L1、年均防洪减灾投入为I1时，洪泛平原管理取得年均最大减灾经济效益。当然，这里所指的减灾经济效益只考虑了减少的经济损失和减灾投入，而未考虑由于减轻灾害所带来的经济增长，这一部分计入开发利用取得的经济效益中[6，7]。
洪泛平原管理的社会目标是，通过科学管理，使洪泛平原成为具有较强灾前预防能力、遇灾应变能力和灾后恢复与重建能力的社会环境。其中遇灾应变能力是指在发生严重洪灾情况下，也能保证社会机制正常运行，社会价值观和行为规范不受破坏，社会心理健康得以保持，从而实现灾时社会稳定，为灾后恢复与重建提供良好的社会环境条件。判断洪泛平原管理的社会目标是否达到或达到何种程度仍然十分困难，目前的社会学研究尚未提出有说服力的判据。但宏观而论，实现社会学目标的能力一般是随着经济发展水平的提高而逐步增强的。
洪泛平原管理的环境目标是，最大限度减轻人类在洪泛平原无序和过度开发对生态环境产生的消极影响，并首先将其控制在可承受的范围内，因为正是由于无序和过度的开发行为，使洪泛平原生态环境发生急剧偏离其平衡态的变化。然而，如何识别洪水对洪泛平原生态环境的消极影响和评价其影响程度，环境科学和灾害学均尚未能给出有应用价值的方法和判据。
五、基于政策与法规的非工程措施
防洪减灾政策与法规是政府为防洪减灾目的而制定的有约束力的经济与社会活动行为规范。政策与法规既是管理者意志的体现，也是实现科学管理的保证。政府利用防洪减灾政策与法规鼓励符合防洪减灾要求的经济社会活动，约束和制裁不利于防洪减灾要求的经济社会行为，保证防洪减灾目标的实现。由此可见，防洪减灾政策与法规是通过约束人类自身的行为，以期协调人与洪水的关系，达到减轻洪水灾害的目的，因此，防洪减灾政策与法规是一种防洪减灾非工程措施。
防洪减灾政策与法规贯穿防洪减灾全过程，涉及防洪减灾的所有方面，是一个完整的、与其它法律和政策充分匹配的政策法规体系，为防洪减灾提供全面的政策与法律支撑。我国已制定了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等专门法律，在防洪减灾中发挥了重要作用。但是，我国防洪政策法规建设仍不能满足防洪减灾的要求，因此本文提出以下两点建议：①减灾涉及经济、社会和环境众多方面，涉及许多部门和行政区的利益，仅靠专门的防洪法规是不够的。因此，建议制定一部具有综合性和指导性的《洪泛平原管理基本法》，为协调和规范各部门、各地区、以及私人在防洪减灾、土地利用、社会发展、环境保护等方面的行为提供有约束力的基本准则。②有法不依、执法不严是贯彻执行防洪法规面临的棘手问题。因此，建议在某些防洪减灾条款中引进民法和刑法的司法解释。这些措施将为增强防洪减灾法律条款的威慑力提供有力支持。
六、关于蓄滞洪区
根据《中华人民共和国防洪法》，蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区、沼泽及湖泊等。编制防洪规划时，根据洪水特性和防护对象的要求，在河流中下游选择具有一定蓄洪容积的低洼地区作为蓄滞洪区，以便将水库不能控制、河道无力宣泄的那一部分“超额洪水”暂时滞蓄起来，再相机排入河道，达到减轻下游洪水威胁的目的。
我国现有蓄滞洪区，大多在历史上就是各大江河高水行洪时形成的一些湖泊、沼泽和经常蓄水的洼地，是大洪水的调节场所，它在防洪减灾中的作用早就受到重视，并作为流域防洪系统的重要组成部分。另一方面，蓄滞洪区土地肥沃、水草丰美，因此早在2000年前人们就开始在这里进行垦殖。在现代，蓄滞洪区依然是洪泛平原开发利用的重要组成部分。在长期的垦殖实践中，那里的人们形成了“水进我退，水退我进”的蓄洪垦殖土地利用策略。为了更好发挥蓄滞洪区在防洪和垦殖两方面的功能，陆续为蓄滞洪区修建进水闸、退水闸，在蓄滞洪区周边兴建围堤和隔堤，在蓄滞洪区内修建安全设施等，形成了现代蓄滞洪区的一般性模式。
可见，蓄滞洪区对其所保护的下游地区城市和设施而言，起到“使洪水远离人类”的作用，且需修建一些辅助工程，因此可视蓄滞洪区是其下游城市和设施的一种防洪减灾工程措施；但就蓄滞洪区自身的防洪而言，那里的人们长期以来实行“水进我退，水退我进”的蓄洪垦殖土地利用策略，体现了人类与洪水协调相处的积极思想，因此蓄滞洪区自身防洪减灾是采用非工程措施。就流域整体而言，蓄滞洪区具有防洪减灾工程措施和非工程措施的双重功能。
值得指出的是，蓄滞洪区作为防洪规划中制定的防洪减灾体系的组成部分，是具有设计概念的，因此它应当在一定的设计洪水条件下运用。在发生“超标准洪水”情况下，将更加充分发挥蓄滞洪区的作用，并且允许突破在设计标准下规定的运用条件的约束，但必需采取非常安全措施以保障蓄滞洪区内居民的安全并尽量减少财产损失。
蓄滞洪区在中国防洪减灾中的特殊重要性，是由中国的自然地理特征和社会经济特点所决定的。首先，中国河流上游山区集流面积广大而中下游河势平坦，在东亚季风气候背景下，极易形成特大洪水和连续洪水，且洪水年内和年际变化很大，这样的洪水特性不可能被水库和堤防完全控制，必需留有滞蓄洪区作为临时泛滥场所；另一方面，中国主要城市大部分分布在七大江河中下游，百万人以上有防洪任务的城市GDP约占全国GDP的80％，而且这些城市大多是国家和地区的政治、经济、文化、教育和科技中心，因此在出现特大洪水的紧急情况下，不得不采取“舍小局，保大局”的防洪策略，暂时牺牲蓄滞洪区的局部利益，保护大城市和国家重要设施，保障国家可持续发展。但是，“暂时牺牲”决不意味着可以忽视蓄滞洪区人民的发展权利，否则同样是违背可持续发展原则的。
七、结论
1、防洪减灾非工程措施是通过约束人类自身行为，以改善人与洪水关系，从而达到防洪减灾目的的一种措施。它是一种独立的防洪减灾策略思想，体现了人与自然和谐共处的自然观和社会发展观。
2、基于洪水的物理属性、风险概念、管理科学、政策与法规，将防洪减灾非工程措施划分为四类，它们分别从不同的角度处理人与洪水的关系。蓄滞洪区则具有工程措施与非工程措施的双重特性。
3、在各种防洪减灾非工程措施中，洪泛平原管理是具有综合性的，事实上，洪水风险图、洪水保险、政策法规、蓄滞洪区等措施均是实现洪泛平原管理的重要内容和手段，它们反映和遵从洪泛平原所具有的自然和社会双重属性。同时，应注意它们在防洪系统中所担负的角色和因地制宜的原则，这样才能充分发挥各种防洪减灾非工程措施的功能。
4、防洪减灾非工程措施之所以在现代防洪减灾中具有特殊重要性，是由“现代水灾”特点所决定的。在历史水灾中，天然洪水是致灾因素，人类社会是承灾体；然而在“现代水灾”中，人类社会不仅仅是承灾体，而且由于人类过度和无序的开发行为，也成为一种致灾因素。因此，以约束人类自身行为、协调人水关系为特征的防洪减灾非工程措施被提了出来，并越来越显出其重要性。
5、中国的国情表明，防洪减灾非工程措施在中国防洪减灾中有着特殊重要的作用。如何建立工程措施和非工程措施相结合的防洪减灾体系，加强防洪减灾非工程措施能力建设，是加强和改善中国现有防洪体系的切入点，是中国防洪减灾面临的重大和迫切的课题。
作者单位：南京水利科学研究院