为切实保障烟叶生产可持续发展，加强烟叶生产基础设施建设工作，2005年国家烟草专卖局印发了《全国烟叶生产基础设施建设实施方案》，烟叶生产基础设施建设以烟水配套工程和集约化烘烤工程为主，适当考虑田间道路工程、烟田整治、土壤改良和其它方面。其中烟水配套工程以建设小水窖、小水池、小塘坝、机（水）井以及配套沟渠、管网为工作重点，保证基本烟田灌排需要。烟草基础设施建设中的水利配套项目已基本完成技术难度低小水窖、小水池和小管网工程，逐渐向有一定技术难度的小塘坝、调洪排水渠、提灌站和大规模成片管网项目发展。昭通市已实施烟叶生产基础设施建设多年，但部分县（区）政府、部门、基础办、烟草公司已对基础设施建设项目普遍表现出厌战情绪，工作不积极、不主动，个人觉得是由于工程建设管理中存在项目法人不明确，各级控制项目指标多次统一、苛求数字从一而终，工程委托建设、验收手续、要求、程序繁杂，指令性政策和要求滞后于工程建设过程等等原因造成的。
1.水利配套工程项目管理现状
工程建设管理中的项目法人不明确。以2008年项目建设过程合同签订为例，某区水利配套工程项目实施中，管网、水池等项目由乡（镇）政府与施工单位、监理单位等签订相应合同，同年度内技术难度稍大的主干渠委托水利局组织实施，由水利局与施工单位、监理单位等签订相应合同。某县水利配套工程项目实施中，与施工单位、监理单位签订合同的县政府成立的建设指挥部，该指挥部主要负责人为相关部门领导兼任，而资金管理由县烟草公司按国家烟草局和省烟草局要求进行管理。某县涉项村委会委托县基础办招标，委托烟草公司负责签订施工合同（省级复验时不允许此操作），县基础办又行文成立以村委会为主的工程项目组，项目组行使项目建设业主的有关权利。某县提灌站和管网项目，招标人是经村委会委托后的县烟草公司，与施工单位和监理单位签订相关合同的是项目区的三个村委会。从上述情况看，貌似工程管理多元化、多样化、管理细化，而这些甲方与真正意义上的建设管理项目法人差之较远。而在项目实施过程中，烟草行业各类文件要求和实际操作时，均要求进行招标投标制、建设监理制、合同管理制，而“四制”中的项目法人责任制却被淡化和弱化。
项目法人是项目建设的责任主体，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全负总责，并对项目主管部门负责。烟草行业文件规定项目管理是项目业主方、组织方、施工方对项目进行规划、实施、监督、协调、验收、管护等全过程的管理，以实现项目预期的进度、质量和资金安全。项目组为烟农、村民小组或村委会是项目的受益者和产权所有者，即业主方（跨村的项目由受益村共同组织项目组）。组织方为指组织项目管理的烟草部门和地方人民政府有关职能部门。烟农、村委员、乡镇政府、基础办和县区烟草公司，看似强化建设管理，但谁是真正的建设项目法人没有准确定位。
一些烟叶生产基础设施建设参加人员对工程建设中的质量监督、施工监理、质量检测概念不清。比如在省级下发的2008年度实施意见中对质量监督要求是，“为保证建设质量，项目建设主体、项目组、施工单位、工程监理单位、烟草企业应加强项目的质量监督管理工作，对存在问题必须整改完善。工程完工后，项目建设主体、项目组、施工单位、工程监理单位、基础办负责人、烟草企业领导共同签字确认出具工程质量报告，质量报告应含工程质量检测的相关内容。除烟农自建项目外，应由烟草企业聘请具有相应资质的工程监理单位对工程进行监理，建设资金在50万元（含50万元）以上的项目，按工程项目出具监理报告；低于50万元的，出具汇总监理报告。”
终验级别较高，事后审计专业化问题较多。当年项目要求当年完工验收，项目验收在参建单位验收后，还要经历一是县级验收、二是市级复验、三是省级复验、最后还有国家局复验，各县是否合格由国家局验收本省后的结论确定，终验级别较高，以及验收次数多、时间长，至使县级部门总是在多次接受检查、审计和整改。2009年7月，省烟草公司派出的会计师事务所对全市各县区2007年度、2008年度项目进行全面审计，事务所对某县2007年度的专项审计复查反馈情况中包括：县公司对某项目进行邀请招标不具备招标人条件，某管网工程未按照《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》编制招标文件，未见评标报告等，而工程建设主体是烟农、村委会或者项目组，所有规划、招投标、合同、验收及结算等资料全部存档在县级公司，县级公司多数人员对这些较为专业的问题看都看不，多数问题和整改要求落实不了，存在整而不改现象。
在进行某工程规划阶段中，上级烟草部门通知要求县区必须按工程结算数进行烟草行业补贴金额计算。这完全是对工程建设过程中，特别是水利工程中的估算、概算、预算、结算和决算等概念不清造成的工作上被动和难以开展。同时，烟草行业搞基础设施建设的部分人员和专家，也不理解建筑工程概预算时的其他直接费、现场经费、间接费、企业利润，以及其他费用为项目建设过程中发生的项目规划、论证、勘探、设计、咨询、工程监理、审计、管理等费用概念，将这些费用与企业财务管理中的一些费用相混淆。甚至各项目的年度规划和年度实施方案中的各项资金和工程件数等项目指标苛求数字既要多次统一又要从一而终，不允许有任何改变。
根据县级烟叶生产基础设施建设水利配套工程项目管理中的各种现状，笔者接触该类工作时间虽不长，但以笔者对工程建设特别是水利工程建设的认识和理解，认为烟叶生产基础设施建设水利配套工程项目管理有待改进和完善的还有一些具体问题。
2.需要解决的几个问题
2.1 明确工程建设意义的项目法人和主要职责
工程建设中的项目法人和企业法人是有着本质上的区别的。项目法人是项目建设的责任主体，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全负总责，并对项目主管单位负责。企业法人是具有国家规定的独立财产，有健全的组织机构、组织章程和固定场所，能够独立承担民事责任、享有民事权利和承担民事义务的经济组织。从国家局文件中要求的由县级公司确定监理单位和施工单位来看，应该由县级烟草公司担任工程建设中的项目法人，是项目建设的责任主体。或者改由县基础办承担项目法人职责，但县级烟草公司必须补充人员和负责人到基础办全程参加整个基础设施建设。
项目法人在建设阶段的主要职责是：组织初步设计文件的编制、审核、申报等工作。按照基本建设程序和批准的建设规模、内容、标准组织工程建设。根据工程建设需要组建现场管理机构并负责任免其主要行政及技术、财务负责人。负责办理工程质量监督、工程报建和主体工程开工报告报批手续。负责与项目所在地地方人民政府及有关部门协调解决好工程建设外部条件。依法对工程项目的勘察、设计、监理、施工和材料及设备等组织招标，并签订有关合同。组织编制、审核、上报项目年度建设计划，落实年度工程建设资金，严格按照概算控制工程投资，用好、管好建设资金。负责监督检查现场管理机构建设管理情况，包括工程投资、工期、质量、生产安全和工程建设责任制情况等。负责组织制订、上报在建工程度汛计划、相应的安全度汛措施，并对在建工程安全度汛负责。负责组织编制竣工决算。负责按照有关验收规程组织或参与验收工作。负责工程档案资料的管理，包括对各参建单位所形成档案资料的收集、整理、归档工作进行监督、检查。
2.2 弄清工程建设参建各方关系
工程建设参建各方，项目法人是项目建设的责任主体，项目法人通过采取招投标方法等确定设计单位、施工单位、监理单位和质量检测单位，并分别与这些部门签订相应的合同和协议，明确各方在本项目建设中的责任和义务。设计单位按合同内容履行职责，主要完成工程设计报告的编制和图纸绘制等工作。施工单位负责组织完成合同范围内建设施工任务。监理单位按合同授权范围履行工程监理职责，主要是进行“三控制、两管理、一协调”工作。质量检测单位按合同约定，主要承担工程质量检测任务。项目法人与质量监督单位签订协议，上述各参建单位都要受质量监督单位的强制监督，主要是对参建单位资质、人员持证和质量标准执行情况等进行监督。各方关系示意见图1。
特别要注意的是质量监督、施工监理和质量检测是不同的概念。质量监督是一种强制的政府行为，由政府成立的质量监督部门负责，主要是检查参建各单位和人员资质，工程建设程序、质量标准、操作规程和安全管理等不得低于国家和行业现行标准要求。施工监理是一种社会性的行为，由有资质的监理单位负责，主要是按合同授权，负责工程质量、进度、投资控制，合同、信息、安全管理，协调各方关系。质量检测是用试验数据评判原材料、各类取样试件是否符合国家和行业标准要求，此处的质量检测与施工单位内部对原材料和各类试件进行的检测也是有区别的。
图1 工程建设项目管理参建各方关系示意图
2.3 了解工程造价的各个阶段和相关费率概念
根据基本建设程序的规定，在工程的不同建设阶段，要编制相应的工程造价，主要有以下几个阶段：投资估算、设计概算、施工图预算、竣工结算和竣工决算等。投资估算是指在项目建议书阶段、可行性研究阶段对建设工程造价的预测，主要是根据估算指标、概算指标或类似工程的预决算进行编制。设计概算是指在初步设计阶段，设计单位为确定拟建基本建设项目所需的投资额或费用而编制的工程造价文件。施工图预算是指在施工图设计阶段，根据施工图纸、施工组织设计、国家颁布的预算定额和工程量计算规则、地区材料预算价格、施工管理费标准、计划利润率、税金等，计算每项工程所需人力、物力和投资额的文件。竣工结算是施工单位与建设单位对承建工程项目的最终结算（施工过程中的结算属于中间结算）。竣工决算是指建设单位项目全部完工后，在工程竣工验收阶段，由建设单位编制的从项目筹建到建成投资全部费用的技术经济文件。建设程序与概（预）算关系见图2。
竣工结算和竣工决算是完全不同的两个概念。其主要区别在于：一是范围不同，竣工结算的范围只是承建工程项目，是基本建设的局部，而竣工决算的范围是基本建设的整体；二是成本不同，竣工结算只是承包合同范围内的成本，而竣工决算是完整的成本，它还要计工程建设的其他费用、临时费用、建设期还贷利息等工程成本和费用。[1]
项目概预算中的设计概算和施工图预算，在编制年度基本建设计划，确定工程造价，评价设计方案，签订工程合同，银行据以进行拨款、贷款和竣工结算等方面有着共同的作用，都是业主对基本建设进行科学管理和监督的有效手段，在编制方法上也有相似之处。但由于二者的编制时间、依据和要求不同，它们还是有区别的。
同时，水利工程概预算规定中所列的其他直接费、现场经费和间接费是建筑工程中的费用，在施工单价中反映。而项目规划、论证、勘探、设计、咨询、工程监理、审计、管理等费用，是项目建设过程中发生的费用。
3.结论和建议
通过对上述问题的分析，个人认为在烟叶生产基础设施建设水利配套工程项目管理中，用烟草行业理想的卷烟车间内生产成本控制理念来进行水利配套工程建设管理，是很不实际的。应该结合工程建设管理实际做到以下几点。
⑴遵循工程建设管理基本原则，做好“四制”建设中的项目法人建设，并真正落实“项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制”。
⑵在建设管理过程中，充分掌握参建各方关系，通过合同明确参建各方权力和义务。
⑶宜参照相关行业标准，明确规划报告和实施方案要对应行业建设程序的可研、初设还是哪个阶段。
⑷项目决策和管理层，应了解工程造价各阶段特点，结合行业特色，综合掌握工程各阶段情况。
⑸宜以年度项目为基础，开展工程结算和决算工作，决算时充分计入从项目筹建到建成投资全部费用。