[摘要]为应对全球金融危机，我国出台了庞大的建设投资计划，电网作为国民经济的先行官，也是这次投资的重要组成部份。自2010年开始，电网建设项目陆续进入收官阶段，大量电网项目竣工投运，同时，电网工程造价控制问题通过工程结算和财务竣工决，集中反映出来已严重威胁到国家投资的安全。因此，本文结合电网工程项目审计实践，分析当前电网建设项目工程结算和财务竣工决算存在的主要问题和原因，并提出如何在电网工程结算和竣工决算中控制工程造价一些办法和措施，保障投资计划的顺利完成和建设资金的安全。
[关键词]电网工程 工程造价 控制措施
为应对全球金融危机，我国启动了四万亿的建设投资计划，作为国民经济的先行官，电网建设投资是此次投资计划的重要组成部份，至2009年开始，仅中国南方电网公司就计划在未来三年新增投资约900亿元，用于城市和农村电网改造和完善，在今后的几年中，大量的建设项目将会竣工投运，大量的工程结算和决算工作在工程项目建设的后期集中出。而由于电网建设的周期普遍低于定额工期，造成设计、施工等阶段时间相应减少，导致设计深度不够，施工中变更多，工程项目造价的不确定性大。
一、现阶段电网建设项目工程结算和财务竣工决算编制存在的问题
1 已竣工投运的财务竣工决算严重滞后现象。按照财政部有关文件要求，建设项目竣工投产后六个月内要完成竣工决算报告的编制，但实际工作中，普遍存在编制决算报告严重滞后的现象，甚至有部份项目工程决算滞后长达五、六年时间。其结果导致原始资料丢失、基础数据不全或没有时效性等问题，造成决算报告编制困难、造价失真，投资不能顺利转为固定资产。
2 建设项目存在以概算代替决算的现象。“以概代决”也是项目建设中经常出现的一个问题，产生这个问题的原因也比较复杂，既有客观原因也有主观原因。但是以概算代替决算而不是按实际发生的情况据实决算，通常只能是增加项目建设成本。因为，项目的投资概算只是一个大概估计数，通常要比实际投资要大一些，而相关利益方从自身的利益出发，或做大概算或做低造价，这样概算与实际投资的出入更大。所以，“以概代决”如果不受到严格监督控制，工程造价就会虚高不下。
3 工程量结算只报增加不报减少。工程结算是由施工单位编制，并由施工单位提供设计变更、签证等支持资料。施工单位在报结算时为了自身利益，往往只报增加的工程量，减少的工程量不提。监理单位、建设单位在进行结算审核时往往只注意对施工单位报送的结算资料进行审核，而很少对设计变更及签证进行认真复核及分析整理，这样就给施工单位可乘之机，造成结算增加费用高于正常值。
4 施工单位低价中标高价结算。施工单位为谋求利润最大化，在施工中往往已较低的价格中标，再在施工过程中提出较多变更以增加建设的建设量，如果建设量增加，则施工单位的建设单位成本将相应降低，施工单位利润将相应增大，其最终结果是结算费用的增加，不利于建设单位控制投资。
5 施工单位“高估冒算”现象严重。部分施工企业受利益的驱动，抱有蒙混过关的侥幸心理，故意抬高工程结算造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，普遍存在着“高估冒算”的现象，这主要表现为重复计算工程量、设计变更减少部分不作扣除、未按招标规定比例下浮相关数据、甲供材料未剔除、高套定额或建设单位高价签证等现象。
6 项目资料收集不及时，档案管理缺失。工程建设项目资料档案是编制工程决算的基础材料，如果资料不全和档案管理混乱，工程项目管理失去可追溯性，最终导致项目决算缺乏支撑材料，工程造价也就无从监督和控制。但是，实际工作中，工程项目的资料和档案管理存在很多问题，或者是资料不完整，或者是管理混乱，集中反映问题较多的是资料和档案管理没有随着项目建设进程而进行必要的变更，造成管理主体和管理对象混乱，如大量项目前期资料未随着建设进程而下放管理单位。这些问题和现象的存在，不仅影响到监督的有效性，还弱化了审计的服务和指导作用。
7 中介机构技术力量不足以承担工程造价的控制。目前审核电网项目结算主要是委托中介机构来实施，而各中介机构的技术力量与电网工程造价审核要求也存在差异，审核人员的资质比较单一，基本上都有是建筑类资质，不利于电网、信息等专业工程的审核。且目前对中介机构审核电网造价的公正、客观、真实性。也基本上处于无人无制度监管的状态，导致审核人员有意无意地错算，造成多付工程造价失真。
二、产生上述问题的主要原因
问题产生的原因集中反映在监管、认识和制度环境等几个方面。
1 监管权力存在欠缺。目前涉及到工程价款结算相关单位，如项目法人、审核机构、招标代理机构、监理部门、设计部门等，对这些单位的监督还有待加强，因上述部门的不当行为而导致工程价款结算增加等问题时有发生，而在问题发生前或发生后，也无具体规章制度进行制约。
2 内部审计工作的权威性不强。一方面表现为对内部审计工作的认同感较弱，另一方面是对审计查出的问题重视不够。这个问题的深层次原因还在于公司治理结构的不完善，企业文化中的责任意识淡化。比如结算中存在的问题，在审计报告中已经向建设单位书面指出，但是从审计回访的情况看，上述部分应该由建设单位纠正的问题都没有得到纠正，损失由国家为其买单，滋长了建设单位的“慷国家之慨”的不良动机。
3 审计监督权与合同权力的矛盾。审计部门开展工程结算审计已多年，成效也比较明显，但始终受所谓的“合同权力”的限制，施工单位片面强调合同的权威性而对审计决定不予认可，而审计决定是对影响工程造价的问题做出的整改意见，这些问题如违反招标、虚假的补充合同、错误或有缺陷的签证单等，当这些问题构成合同的要件时，借助于合同的法律效力，内部审计的审计决定往往得不到有效的执行。特别是签证问题，工程价款结算中高估冒算都直接或间接地与建设单位随意的签证相联系，造成了施工单位钻合同空子的机会。
三、加强项目建设后期工程造价控制的建议
目前，电网项目建设结算普遍采用竣工后一次结算的方式，设计变更及签证增加费用均在竣工后一次性上报，采用这种结算方式由于受工作量大、时间短、竣工决算规定等因素的限制，无形中增加了工程结算的难度，对工程造价管理人员提出了更高的要求，因此，需要在实践中不断总结经验，对工程结算中存在的问题加以解决，加强工程造价的控制力度。
1 建立变更签证会审制度，加强对补充合同、签证单的管理。针对签证是工程结算存在问题的重要原因，严格控制施工现场签证，按投资额确定项目变更审批额度，对超过额度部分，要经过更严格的审查形式来确认。必要的签证须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方可纳入决算，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来违规增加投资；确需进行的设计修改，引起工程量变化而
需要增加投资的，应当按程序报批。
2 赋予审计部门工程结算的最终监督权。因为涉及合同的法律效力，特别是现在的环境下，审计部门对补充合同及签证单监督权还不够明确，建议在合同的条款中明确，在主合同以后订立的各种补充合同、签证单等结算依据必须由审计部门最终审定才可作为结算依据，以监督、纠正建设单位随意违规签证而出具违背主合同及招投标资料的现象。从而促进工程规范管理。提高建设资金的使用效益。
3 加强对中介机构的监管。中介机构参与审核的工程结算工作是比较普遍，但是中介机构的审核人员缺乏相应的制度约束，在造价审核时常发生应扣未扣、审核不清、盲目认可建设单位签证等现象。因此首先应强化社会中介机构行业管理，建立健全统一的执业规范、职业道德准则，加强从业人员风险意识和责任意识，进一步还可建立信用市场，以信用记录来强化道德威慑；通报工程审计中存在的问题和值得借鉴的做法。努力为中介机构提高工程审核质量创造良好的条件；最后还应建立有效的监督约束机制，相关部门和单位还应结合日常的建设项目审计，不定期对社会中介机构的业务工作进行检查和监督，促进社会中介机构完善内部自律机制，强化其质量约束机制。
4 设立电网建设项目的决算中心。目前仅在一个省，每年电网投资项目都在百亿元以上，随着经济的发展，最近几年电网投资项目还会逐步加大。但审核的人力资源有限，工程造价审计的覆盖面较低，为提高建设资金的使用效益，有必要专门设立工程造价审计中心，专门对电网投资项目的工程造价进行审计。并定期对工程结算审计中发现的问题向上级通报，也可把设计、监理、施工各单位工作的优劣作为以后投标时信誉加分的依据。
5 完善机制，堵塞漏洞。首先应在监理合同中明确规定监理单位在工程结算审核中的职责及责任追究制度，促使监理单位认真审核工程量，切实履行职责；其次，建设单位的项目管理人员必须有较强的责任意识，应督促施工单位严格按施工图组织施工，对确需变更的应督促设计、施工、监理单位严格执行变更流程，并实施责任考核；第三，设计单位对施工单位提出的变更应从技术、经济两方面分析论证变更的可行性，为建设单位提供参考意见；最后，监理单位应根据设计单位提供的意见并结合施工实际分析变更的必要性，一方面对不必要的变更坚决不做变更，另一方面对必须变更的也应根据施工合同条款进行责任划分。
6 分阶段结算。可以将工程结算按建设进度划分为不同的阶段进行分阶段结算，例如可以将变电站工程划分为场地平整、桩基础工程、土建、电气安装工程4个阶段，线路工程可以划分为基础、立塔、架线及附件安装工程等阶段结算，工程进度达到某一阶段即可要求施工单位报送相应阶段结算资料，这样可以将工程结算时间提前，一方面可以减轻竣工结算压力；
总之，电网工程项目造价控制是一项系统而复杂的工作，在工程项目建设后期通过工程结算和竣工决算集中反映出来。因此，做好结算和决算工作，加强审计监督，强化建设、施工、监理、设计等相关各方的责任意识和法律意识，建立和完善相关法规和制度，切实把电网建设工程项目造价控制在合理的范围内，保障国家建设投资的顺利完成和资金的安全。