[摘要]随着《建设工程工程量清单计价规范》不断在全国建设工程各行业贯彻实施，截止到目前，已经是第3版；随着版本的不断升级，建设工程工程量清单计价规范的相关条款和规定也不断完善，各地也结合当地实际情况，编制和实施了符合当地实际情况的工程预算定额或计价表（下文统称"预算定额"）和相关配套的费用定额。当前，在建设工程领域，政府投资和国有资金，全部采取工程量清单进行招标和计价，私有资金投资也基本上参照工程量清单计价模式；然而，值得研究和探讨的是作为建设工程预算定额，在当前市场形势下，具有什么样的法律地位，文章从法律的角度，结合实例，探讨工程预算定额所具有的法律地位。
[关键词]工程量清单；法律研究；建设工程；工程预算定额
从2003年全国第一版《建设工程工程量清单计价规范》在全国实施以来，先后经历了2008年版本和2013年版本，目前现行的《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）经过不断修改完善，使工程量清单计价规范更加趋于工程实践。经过十多年的探索和推行，在全国范围内，建设工程招投标项目，基本采用工程清单计价模式。首先，建设单位或委托的造价咨询机构，在进行招标控制价编制中，通常参照当地建设工程预算定额、费用定额以及相应的材料信息价、人工指导价进行编制。其次，作为投标人，有能力编制企业定额的施工企业，凤毛麟角，屈指可数；绝大多数投标人，仍然采用官方发布的工程预算定额结合市场情况报价；由此可见，工程预算定额看似计划经济遗留下来的产物，然而，在当前市场经济占主导地位的情况下，仍然处于不可替代的地位，发挥着积极的作用。
1工程概况
某建设工程的施工项目，地下1层，地上5层，建筑面积15783.56m2，建设工程施工合同载明的合同价款为3156万元，当地政府投资兴建，建设单位通过政府中介机构库抽取方式，委托招标代理机构，进行项目的公开招标，并依据法定程序确定中标单位，发包人和承包人依据招投标文件签订了《建设工程施工合同》（2013示范文本），合同约定：采用固定单价合同，工程量根据竣工图按实结算。
2施工中事件
在该项目施工合同履行过程中，发生如下事件：
2.1事件
1在招标时，工程量清单中土方回填清单子目的特征描述为：场地堆放，利用原土回填。在地下室工程土方开挖过程中，发现土方大部分为垃圾杂填土，经发包人及设计单位负责人现场认定，开挖原土无法满足设计和技术要求，不能作为回填土使用。承包人根据要求将基坑开挖土方全部运出场外的渣土场，并在购买符合技术要求的土方作为基槽回填土。发包人和承包人关于回填土计价产生争议。承包人提出，由于招标工程量清单是发包人提供，且特征描述的“利用原土回填”无法满足技术要求，发包人同意原土全部外运并购买符合技术要求的土方回填，应按照工程预算定额计算规则，计算土方购买、挖掘机装车、实际运输距离、二次倒运、分成夯填等各项定额子目，对土方回填工程量清单的综合单价进行重新核定（投标时，按“独立费”报价）；但发包人认为，土方回填属于市场上通常的分包项目，双方应该共同进行市场调研，确定相应的回填土综合单价。
2.2事件
2在电梯厅墙面装修施工前，由于原设计为干挂花岗岩，不符合当前政策规定，发包人提出改为干挂大规格墙砖（1200mm×800mm）。发包人和承包人就干挂墙砖损耗量的计价产生争议。承包人提出，由于变更后的干挂墙砖施工工艺，需要在墙砖底面开槽，由于墙砖厚度较之于花岗岩薄，没有专业的加工厂家统一加固，造成增加了墙砖的施工损耗，由此提出至少需要5%的损耗量；发包人认为，应该参照当地工程预算定额消耗量进行计算墙砖的施工损耗，承包人提出所谓的施工工艺难度大等增加的损耗属于承包人施工行为，不予认可。
3工程预算定额的法律定位
3.1法律界定
工程造价方面计价争议几乎每个工程都会存在，想要很好的解决以上问题，除了必要的工程建设专业技术外，还需要从法律的角度来考量。首先，《中华人民共和国价格法》第3条规定：我国大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。据此，在建设工程项目中，双方当事人按照合同约定的固定价属于市场调节价，工程预算定额属于政府指导价。其次，工程预算定额是社会评价劳动水平，一个区域的建筑业发展水平可以通过工程预算定额的水平反映出来。此外，《中华人民共和国价格法》规定“政府指导价应由政府价格主管部门或者其他有关部门制定”。也就是说，建设工程主管部门出台的各类预算定额，是作为政府对建设工程造价市场调节和规范指导，对政府投资项目有约束作用，对民间投资项目仅仅作为参考。
3.2工程预算定额地位
自从建设工程市场化以后，有关工程造价方面的争议，从未中断过，并且有逐年增多的趋势。为此，最高人民法院于2004年9月29日《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2004]14号）明确规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款”。最高人民法院针对建设工程造价的争议的司法解释，主要是根据《中华人民共和国合同法》第62条：“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：…(二)价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行”。另外，如某地的工程预算定额总说明中，明确指出，定额的作用之一是“建设行政主管部门调解工程价款、合理确定造价的依据”。根据相关法律和司法解释，当发、承包人对合同约定工程造价计价有争议或者约定不明确时，双方当事人首先进行协商而不能达成一致意见时，可以参照工程所在地建设工程预算定额的规定，确定合理工程造价。
3.3争议问题的解决
通过上述对工程预算定额法律定位分析，结合本文中争议的相关问题，提出如下参考意见：3.3.1事件1由于现场施工条件与招标文件约定的条件发生重大变化，应该属于合同价款的变更，由于变更引起综合单价调整原则之一是“有类似单价的参考类似单价”；在招标时，工程量清单已经有回填土相应综合单价，只是不能利用原土回填。外购土方费用可以通过双方市场调研，确定购土价格；回填土的场外装车及机械运输等，可以按照工程所在地的工程预算定额重新组价，同时执行投标时相应的人工、材料、机械、管理费率和利润率等相关投标报价；回填土本身的施工工艺并未因变更而发生实质性变化，因此，仍应执行原投标报价。3.3.2事件2由于发包人对原设计的电梯厅干挂花岗岩墙面进行了变更，导致原投标报价中无相同单价，因此，根据本文论述的相关法律法规的规定，按照工程所在地的工程预算定额，确定相应大规格墙砖的施工损耗（如某地该定额子目施工损耗是2.5%）并计算相应施工费用，而不能认可承包人提出的企业实际施工损耗。
4结语
在工程建设中，工程变更在所难免，通过本文实例，结合相关法律法规的分析，将专业和复杂的问题简单化，而作为工程建设的相关管理人员，除了具有过硬的专业技术知识外，还需要认真学习我国相关法律法规，化解工程建设过程中各种纠纷；同时，在合同中，尽可能的将类似问题，约定清楚具体的解决办法，避免不必要的索赔。
参考文献
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