一、项目代建制的概述
2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出，在政府投资项目中要推行“代建制”管理，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。
我国对于政府投资的工程项目有明确的界定，主要指“政府财政的投资、发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目”。政府投资工程按照建设项目的性质可分为经营性和非经营性两种。前者指赢利性的项目，如铁路、水利、电力等工程项目，后者指非赢利性的公益性项目，如政府投资的医院、学校以及城市道路等基础设施项目。
对政府投资项目实行“代建制”，是国际上通行的做法，美国等发达国家已经采用了上百年时间。我国从1999年开始，在上海试点市政项目的“代建制”。同时期，由福建、安徽、重庆等地也率先通过招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给有实力的公司代替业主实施建设。2002 年以后，北京、深圳、成都等地也开始了“代建制”的试点工作。自此，新一轮的投资体制改革大幕徐徐拉开。
到目前为止，全国已有十几个省市相继开始了“代建制”的推广工作。从各地试点项目所反馈的信息来看，效果显着，政府投资项目长期存在的“三超问题”得到了有效扼制，这对“代建制”在全国范围内的大面积推广，起到了积极的促进作用。
二、实行项目代建制的必要性
为什么要推行“代建制”？ 传统体制下的建设管理模式，即由建设单位组织基建班子进行项目建设管理，其特点就是，投资主体和建设单位分离、建设单位和建成后的使用单位合一、建设单位缺乏专业管理经验。这直接导致，一是项目投资难以控制，“三超”现象严重；二是项目管理水平低下，损失浪费难以避免；三是管理不规范，腐败现象滋生。
“代建制”的产生是我国政府对投资体制进行改革的产物。从项目管理的理论上加以理解，可能会对“代建制”的发育、发展和完善有所帮助。所谓项目管理，国际上比较通行的定义是：在一定时间内和一定条件下，运用各种专业知识、技能、手段和科学的方法去满足项目各方利益主体对项目的要求。这里的项目各方利益主体包括投资人、使用单位、咨询单位、承包人、设备材料供应商、政府相关机构、公众、其他项目参与人等等。这就意味着“代建制”必须对项目各方利益主体的不同要求和期望加以满足。在项目实施过程中，投资人的要求和期望是投资少，收益高、工期短、质量有保证；使用单位的要求和期望是满足使用和经营的需要、运营成本低；咨询单位的要求和期望是合理的报酬、相对宽松的工作时间表和及时提供用于决策的信息；承包人的要求和期望是运用专业和高效的施工管理方法，获得丰厚的承包利润。应该根据非经营性政府投资项目的特点，选择合适的代建单位，实施投资项目全过程管理，协调项目各方利益主体的不同需求，最终获得满意的结果。而“代建制”突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。
三、项目代建制的优势
（一）有利于保证工程质量， 维护建筑市场秩序
政府财政投融资建设项目的业主一般都不熟悉基建程序和相关法律法规， 建设项目业主却在市场经济推动下拥有了越来越大的建设工程管理权力， 国务院《建设工程质量管理条例》明确赋予了建设项目业主单位从工程承发包直至竣工验收等管理权力， 但是， 在现行建设管理体制下， 政府财政投融资建设项目的业主并非完全意义上的市场主体， 更为重要的是，他们基本上不熟悉基建程序， 不具有专业管理知识， 却从事极具专业技术知识要求的工程建设管理工作。由于管理者的非专业属性， 其管理水平无法满足建设管理的实际需要， 难以负起建设工程质量责任。投资主体缺位的后果是投资规模无法控制、腐败现象发生、工程质量难以保证、建设秩序被破坏等。
而如果采用项目代建制，由项目管理机构来管理、监察代建单位，由于这是一支熟悉业务，熟悉市场的专业化队伍，成本节约意识强，这种内行管内行，既提高工作效率，又节约成本，它使工程监管更“专”。
（二）有利于促进项目决策的科学化
实行“代建制”，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在“代建制”下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。
（三）有利于提高投资效益，防止项目超概算
“代建制”项目以合同的形式，界定政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方各自的责任、权利、义务，彻底解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题，也有利于代建单位排除项目实施中出现的各种行政干扰。代建单位在签订《委托代建合同》，形成了对代建单位全面履行代建义务的制约机制，从而最大限度地克服了目前普遍存在于政府投资项目中的“三超”现象。同时，适当的奖惩机制，也有利于激励代建单位不断提高管理水平、降低项目建设成本。迄今为止，试行“代建制”的项目中，无论是在投资、工期、还是在工程质量都得到了很好的控制，随意变更、调整建设方案的“三超”行为基本杜绝。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。
（四）有利于遏制腐败现象
建设工程领域滋生腐败的原因是多方面的， 而建设工程管理制度的缺陷是一个最重要、最直接的原因。没有完善制度和职责约束的， 且不熟悉相关法律法规规定的建设项目业主，却行使着政府财政投融资建设项目的主要管理权。这样的建设工程管理制度势必为贪污、贿赂等腐败行为提供可能。代建制度的实施， 通过规范的委托程序和合约， 将建设工程管理的某些重要环节由暗处转到明处， 从而减少建设单位因不懂专业而出现错误， 也方便行业管理机关和执法机关的监督管理， 减少腐败发生， 促使建设工程项目的管理者能够真正按市场规则、基本建设程序要求进行活动。
（五）有利于创造公平竞争的市场环境
项目代建制的推行，打破了传统的集投资、建设、管理和使用四位于一体的“自建制”格局，打破了政企不分、行业垄断的格局，为政府投资项目创造了公平竞争的环境，促使代建单位为了生存必须对代建工程实行完全市场化管理，从而达到提高工程建设质量和政府投资效益的目的。而竞争是激发活力和创新的源泉，在竞争充分发挥的情况下，以合理的报价得到最优的技术方案、服务和产品的同时，也能显着的降低项目总成本。
四、代建制发展中现存的问题
项目管理代建制度是随着政府投融资体制与建设管理体制改革的产物，它与以往政府投资项目由使用单位通过组建临时基建班子进行建设管理的模式相比，无论是在市场化运作、项目管理等方面，均体现了独特的优势。然而，在“代建制”施行过程中，存在的问题也不少。尽快完善代建制，对于政府工程项目管理具有重要的意义。
（一）代建单位的法律地位
目前，代建单位作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还存在一定矛盾，即在国家基本建设程序中并没有赋予代建单位以法律地位，各项审批手续仍然需要以使用人的名义进行办理，如此，代建单位作为项目法人的而存在的意义就大大削弱了，实际上成了建设项目的组织者和协调者，而无法行使项目建设过程中的全部权利并承担相应责任，项目使用单位也无法真正从项目建设程序中超脱出来，这与制定“代建制”的初衷是背道而驰的。
代建制度并不是一项法定制度， 国家行政法规规定的建设单位的责任和义务以及建设单位违法的责任追究（ 包括对单位主管领导的责任追究） ， 并没有因民事性质的代建委托而转移。现阶段的代建实践便经常出现代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任， 同时， 建设单位也因责任并没有也无法完全转移而对委托代建持疑虑态度， 合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响， 扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。人们不免要问： 代建制度能不能解决根本问题？
（二）代建服务的收费标准
代建收费迄今为止尚没有统一标准，按照财建（2004）300号文第四项“项目代建单位的代建管理费开支标准和核算办法”的意见：其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制。但由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目投资的2%，故导致大部分试点项目的代建收费普遍较低。极大地损伤了代建单位的积极性。而且从长远看，这种无序竞争所带来的风险必将转嫁到项目管理上来，严重阻碍“代建制”的健康发展。所以，应尽早出台代建服务的收费标准，以规范代建行业。
（三）代建单位的发展水平
缺少水平高、专业性强的代建单位，代建市场尚待培育。目前我国的建筑市场上高水准的代建单位还不多，实施代建项目可能遇到代建单位管理不到位的情况。各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。有关调研报告表明，无论是房地产开发企业还是监理单位，虽然都具有一定的专业水平，但由于项目管理均不是其主业，他们在对项目进行建设组织管理时都有一定的局限性。
（四）各部门之间的衔接配合
代建制的推行，涉及到发展改革、财政、城乡规划和建设、土地、审计以及项目上级单位等许多部门。各地的代建制实行过程中，有的地方部门之间协调配合良好，代建制推行较为顺利，但许多地方部门间协调配合得就不是很理想。推行代建制，涉及到各部门间权利的重新调整，因此理顺部门关系十分重要。
五、如何推进项目代建制的发展
（一）健全政策法规体系
1、明确代建单位的法律地位和法律责任
政府应尽快出台明确代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件。这个文件应该包括的内容有：以法律的名义定义对代建单位进行定义，使之成为独立承担责任的法人；在项目建设过程中，代建单位在基本建设过程中应该是代表投资人的利益的，是实际意义上的业主，应给予办理立项；规划许可和开工许可等方面的权利，应给予代建单位申报项目竣工验收的资格，而不是起组织项目的竣工验收的作用；应明确代建单位在建设工程政府通过验收前的风险、责任；应约束代建单位与行业部门、工程承包商、材料供应商之间在资产、人事上的链条关系。
2、出台代建单位资质管理规定
代建资质是代建单位必须具备的资历，技术力量，技术水平，技术装备和管理水平等条件的综合体现，政府应制定代建单位资质管理规定，并成立代建资质管理机构对代建单位的资质进行审批和监督管理，以规范代建单位的代建行为。对违规从事代建业务的单位，应依法追究其相应的责任。
3、健全其他代建政策、规定
总结各地代建制实行中的经验，国家制定相应政策，规范和引导代建竞争，防范代建风险，加快推动代建行业健康发展的步伐。随着“代建制”的进一步推行，政府投资主管部门必须要尽快出台包括执行代建项目范围、代建项目类型、代建各方职责、代建项目组织实施、代建服务取费标准、代建合同和履约担保额度、资金拨付、管理与监督、奖惩等在内的管理办法。通过严格执行这些办法来顺利推进“代建制”的实施。
尽快制定或完善相关规章，规范竣工验收制度和质量安全监督制度，规范使用单位监督行为。建立代建市场准入、清出、信用评价合同管理等管理和考核评价机制，奖励处罚机制，编制代建制项目合同示范文本。
尽快设立全国代建制规范、协调、引导和支持机构，为尽快形成市场运行、公开、公平的政府投资项目代建管理新框架奠定基础。
（二）健全代建服务费收费标准
因代建服务费现没有统一标准，理论上所提倡的占总投资的2%的代建服务费明显不符合现实要求。这需要各地实行代建项目的管理机构结合建筑项目实际，制定出既符合法律法规，又实现使用单位、代建单位“双赢”的目的。代建服务费的收费标准要结合建筑项目投资额度、本身的特性、技术要求、复杂程度、质量要求等多方面因素，不同的项目将因为各自本身的特点不同而使代建服务费的收费比率也不尽相同。在本身特性、技术要求等条件相同的情况下，代建服务费并不是以投资额的增长而直线上升，而是在到达一定数值后缓慢增长，用数学表示应该是一个曲线。
各代建项目也可不以总投资造价为参照，结合立项、勘察、设计、施工各阶段的费用中代建单位参与的工作量的多少，综合计算出各阶段代建服务费。真正体现代建服务费“依据不盲从、收费不盲目”，在合理利用有限投资，保障使用人利益的基础上，使代建单位能够通过科学管理，实现一定的经济利益。
代建服务费的收费标准不只关系到一个代建项目是否可以实现既定经济目标，而且还能影响到一个地区代建市场是否能够健康成长。在追求利益最大化的同时兼顾代建市场在良性竞争下快速的发展，这是促使代建人加强项目管理、提高政府投资效率、杜绝“三超”行为的基本保障。
（三）培育代建市场，引导代建单位健康成长
我国“代建制”实施的时间不长，各代建单位的业绩都不是很多，经验不是很丰富，管理水平不是很高。在这种情况下，政府要加大对代建单位的培育力度，加强信息渠道的沟通，促进代建行业发展壮大。各级政府应按照“政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的市场模式及国际惯例，鼓励代建单位的发展，提高其核心竞争力，以适应未来激烈的市场竞争。
对代建市场的培育，包括逐步扩大代建单位的项目治理能力，推进代建单位优化的重组；整顿和规范市场经济秩序，培育产权清晰、自主经营、行为规范的代建单位；培育和规范各类市场中介组织和专业服务组织，建立市场准人和退出机制，完善代建市场的社会信用体系；完善产品质量标准体系，健全质量安全体系等。此外，在保持现有的代建单位的基础上，代建单位管理机构可以在在甲级监理单位中选择一定数量的单位进行补充，积极培育后备代建市场。
培育有实力的代建制企业，首先，要积极培育代建制专业人才。目前，项目代建制最短缺的是懂技术、通商务、经验丰富的复合型项目管理人才。为此可以建立和完善政府与社会、国内与国际互动的人才培训机制，借鉴国外先进理念，培养项目代建制所需要的各类人才。其次，要不断提高代建制从业人的技术实力。工程项目代建涉及勘察、设计、施工、监理等领域，因此要求从业人员不仅要有良好的组织设计和项目管理知识，还要有先进的项目管理技术和手段，并充分发挥协调、监督、管理等职能，以保证工程质量。最后，要不断提高代建单位的风险评估能力。由于代建制实行履约担保和清出机制，在工程代建过程中一旦出现质量问题或有违反代建合同规定的行为，代建单位除了要承担法律责任、赔偿业主损失外，还要面临被清出的风险。因此，代建单位要不断提高自身的风险评估能力，针对工程代建过程中可能出现的各种不确定性因素及其影响进行风险评估，并制定应对措施，保证工程顺利完成。
（四）制定代建单位评价指标体系
建立一个合理有效的代建单位评价指标体系，对政府投资项目成功实行代建，做到奖惩分明有重大影响。它即是保证投资效果最优的依据，同时也是代建单位对工程项目建设中的监理工作和施工单位的配合等方面进行综合评定的依据。建立好一个有效的的代建单位评价指标体系有利于经验以及教训的总结、积累并能对代建市场进行规范。
根据评价指标体系，以完善对代建单位的监管，尤其是建立“能进能出” 的退出机制， 对违反市场原则进行恶性竞争的代建单位实施“警告、行政处罚、直至罚出”等手段。
根据评价指标体系，同时建立对应的激励机制来提高代建单位工作积极性， 评价结果与代建管理费、奖罚措施直接挂钩，保证代建工作始终处于良性循环。如工程包干有节余，代建单位可分成，其中市政府投资节余部分可有适当比例由代建单位留成。如决算投资超过包干基数，超过部分由建设单位和代建单位各承担相应比例费用。但因代建单位原因，造成工期拖延的予以罚款。
（五）应取得财政、建设、土地等行政主管部门的理解和积极配合
“代建制”项目，离不开财政、建设、土地等部门的合作，作为一项新事物，在国家明确相关政策前和程序前，代建管理机构应积极与财政、建设、发改委、土地等部门进行协调衔接，依照职责分工各司其职，对顺利推行政府投资项目“代建制”具有重要意义。而代建过程则应置于计划、财政及其他部门、使用单位、监理单位的共同监督之下。
（六）全面履行监督管理职能
在项目代建过程中，即要注意克服传统管理方式弊端，避免政府（尤其是使用单位）干预代建单位的正常工作，又要保证政府的监督职能不打折扣。使用单位必须参与项目有关功能要求、建设标准、质量工期的监督检查。而政府其他相关部门更要加强对代建单位选择过程的监督，代建单位和参建单位的监督，抓好代建项目工程质量、进度和投资的考核及项目实施过程的监管。
六、结语
代建制是我国建设投资管理体制的一项重大改革，也是针对政府投资项目建立的一种建设管理模式。其在我国传播时间不长，但发展得却如火如荼，全国大部分地区都根据自己的实际情况总结出具有地方特色的代建制。但不可否认，完善这一制度，在理论上还有许多需要讨论的领域，从理论到实践都需要不断充实不断完善。推行项目代建制是个复杂的系统工程，它需要多轮驱动，全方位协调运转方能奏效，这为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台。机遇与挑战并存，任重而道远。相信只要通过不断探索，深入研究，勇于实践和科学决策，就一定能够积极稳步推进项目代建制在我国的发展。