摘 要：在建设项目实施过程中，项目的承发包模式和合同结构规定和明确了工程建设实施的“轨道”，对整个项目的目标控制和管理有着重要的影响，项目建设的承发包及组织模式也一直是项目前期建设单位关心和思考的重点。在论述工程总承包和工程项目管理的国际通用模式的基础上分析了我国工程总承包项目管理的现状，探讨并提出了完善发展的措施。
关键词：工程总承包、项目管理
为了提高建设项目的投资效益，探索符合我国建设规律的管理体制，国务院作出了一系列关于加强建设管理工作和改革管理体制的决定。建设项目实行工程总承包和全过程项目管理承包就是一项重要的改革内容。实践证明，通过招投标的办法择优选定工程公司和专门的项目管理公司，对建设项目实行工程总承包或全过程项目管理承包，能有效地实现建设项目的进度、费用和质量三大控制，获得最佳的投资效益。
1、现状及存在的主要问题建设管理体制改革是一项复杂的系统问题。
设计单位创建国际型工程公司、对建设项目实行工程总承包和全过程项目管理承包，虽然有其特殊性，并在改革的某些方面已显示其主动性和创造性，但从总体而言，不可能超越建设管理体制改革的进程。目前，由于种种原因，我国建设管理改革的某些方面仍然进展缓慢，步履艰难，甚至落后于全国经济体制改革的进程。随着工程建设市场全球化的进程加快，一些因建设管理体制改革迟缓而引起的深层次问题被充分暴露出来，并严重制约我国工程建设市场的发展，这些严重阻碍生产力发展、影响建设管理体制深化改革的深层次问题，亟待采取果断措施予以解决。
1.1思想观念落后，国际通行的项目管理模式得不到普遍认同国内现有项目的建设多数还是由指挥部、筹建处或建设单位自己来组织实施，直接掌握资金使用、设备材料采购和施工管理。内资项目很少直接委托工程公司进行工程总承包或管理承包，除非有政府干预，主要是因为有些政府部门和建设单位仍然习惯于计划经济体制下形成的老一套做法；也有一些单位仅会计算少支付承包管理费的小帐，而忽略专业化承包与管理提高经济效益的大帐；还有一些单位根本不相信国内的工程公司，宁可将工程高价发包给国外工程公司，其实，国外工程公司往往又将全部或大部分工作再分包给具有工程总承包能力的国内工程公司，或从国内设计单位及工程公司中聘用项目管理人员完成。对什么是总承包管理和全过程项目管理，什么样的单位可以进行工程总承包或全过程的项目管理，在认识上不统一。以设计为主体的工程总承包和以施工为主体的施工总承包的提法，长期并存。工程总承包和全过程项目管理，就是对建设项目的策划、定义、设计、采购、施工及开车指导进行工程总承包（EPC）或项目管理承包（PMC），对其中任何一个阶段进行承包和管理都不是工程总承包和全过程项目管理承包。因此，在我国无论是指挥部、筹建处及生产厂，也无论是设计单位、施工单位，或是其它单位，他们都不具备工程总承包和项目管理承包的综合能力和人力资源，因此都没有条件实行工程总承包和项目管理承包。而只有具备工程总承包和项目管理承包综合能力和人力资源条件的，通常被称之为工程公司或项目管理公司的专门机构，才有条件和资格实行工程总承包和项目管理承包。因此，在我国迫切需要将某些条件较好的单位改造和培育成工程公司或项目管理公司，以适应我国工程建设市场发展的需要。
1.2政府的政策及措施不配套
a.有的政府主管部门没有认真贯彻落实中央有关文件精神，对开展建设项目管理和工程承包工作支持不力。有的建设行政主管部门，既分不清施工总承包、施工项目经理与工程总承包、工程项目经理在工作内容、程序、方法、作用与地位等方面的区别，亦对施工项目经理和工程项目经理在人才素质、组织结构等方面的不同要求缺乏应有的了解，不承认建设部颁发的工程总承包资质证书，不批准参加工程承包项目的投标。
b.1984年开展建设项目管理和工程承包以来，建设管理体制上，没有明确纳入建设程序。
c.没有颁布规范建设项目管理和工程承包市场的资质标准和项目经理的岗位资质标准。
d.工程承包资格证书颁发八年以来，未开展年检。有不少地方建设行政主管部门，为此不批准承包单位投标。
1.3我国工程公司和项目管理公司的水平较低近20年来，我国在化工、石化、石油、铁道、轻工、水电、冶金及建筑等行业相继组建了一批工程公司和项目管理公司，这些公司一直在努力用国际通行的项目管理模式和方法来开展工程总承包和项目管理承包，按国际先进工程公司模式调整组织结构和培训项目管理人员。但是，与国外的公司相比，我们在功能、人员素质、管理体制、管理方法和管理水平上都还存在较大差距，致使中国公司往往在国内外工程总承包或项目管理承包的投标竞争中失利，因此中国的工程承包在国内外工程建设市场的份额也很少。美国柏克德公司在2000年度全球最大的225家国际承包商中排名第三，其总营业额为123.9亿美元，其中，国外营业额68.1亿美元。一个外国工程公司的营业额就比我国1.2万多个勘查设计单位近80万职工一年的总营业额还要高出近三倍。可见我们与国外公司的差距之大[2，3].
1.4我国工程承包业受金融服务体系的制约我国目前这项业务与欧、美、日、韩等国家的金融支持政策和服务措施相比，存在很大差距，我国金融服务体系制约工程承包业的发展主要体现在如下几个方面。
a.外汇管制限制。不论企业性质如何，企业汇出外汇需经国家外汇管理部门审批，其审批时间长，企业在有外汇收入的条件下也不能自由换汇。实行外汇核销制度制约了工程承包项目带动出口。每个企业只许在一家国内银行开设外汇帐户，获得外汇资金信贷的渠道小。禁止国内企业在参与境外工程承包（主要是项目融资和BOT项目）中出具融资保函。
b.国家政策性金融支持种类少，不能满足对外工程承包业务发展的需要。我国的支持率近几年平均为18%，而美国为85%.保函风险抵押要求过高，超出承包企业承受能力，不符合国际惯例。银行要求承包商开具保函提供100%抵押，而国际上一些商业性保险公司为工程承包商提供的保证担保服务一般只要求出具20%的抵押，卖方信贷的条件苛刻，企业难以承受，为工程承包服务的政治风险保险目前还是空白，政策性金融支持规模太小，实行优惠贷款的利率太高，使我国服务一般只要求出具20%的抵押，卖方信贷的条件苛刻，企业难以承受，为工程承包服务的政治风险保险目前还是空白，政策性金融支持规模太小，实行优惠贷款的利率太高，使我国承包企业的竞争力下降。
c.政策性金融支持的管理和运作机制不完善、不透明且欠客观，出口保险的保费太高。目前的费率是5.75%，增大了公司的成本，而美国的费率仅为0.25%～0.7%，日本为1%～2%.
2、几点措施
2.1统一思想，大力推广国际认可模式自推行总承包制以来，我国对总承包的形式进行了多种尝试和探索：联合型经济实体进行总承包、城市综合开发公司进行总承包、施工单位进行总承包、项目管理承包公司进行工程总承包、设计单位和工程公司进行工程总承包等。联合经济实体一般由设计、施工等单位针对一个具体的工程项目组成一个松散的联合体，由于在组织领导、管理水平、工作效益、利益分配上都存在一定的问题，影响了总承包效益的充分发挥。城市综合开发公司主要是在城市或新建矿区的成片建设中，对住宅、学校、服务设施和基础设施实行统一规划、综合开发，而对工业、交通等生产性建设项目却不具备工程总承包的能力。施工企业具有先进的施工技术、装备以及丰富的施工组织管理经验，其中某些具备条件的施工企业可以对采用标准设计或通用设计的一般住宅、学校、医院等民用建筑项目进行总承包，但对非标准的建设项目，特别是工业建设项目，则只限于施工阶段的施工承包，而不可能进行项目全过程的总承包。项目管理承包公司是由一批对项目建设各个环节具有丰富经验的专门人才组成，具有对项目从立项到竣工投产进行统筹安排和综合管理的能完善总承包项目管理模式的探讨力，可以为业主对项目建设全过程进行承包管理，在国际上这种项目管理公司往往就是最有实力的工程公司，或者具备与工程公司相当的水平。上世纪80年代以后，相继有一部分各方面条件较好的设计单位，在原来的基础上进行改造，按照国际上工程总承包和项目管理承包的通行模式，组建了一批工程公司，深入进行设计体制、程序、方法的改革，并以设计为主体，充实设备材料采购、施工管理、生产准备和开车人员。通过对一大批工程总承包项目的实践证明，这种工程公司完全能够承担大型复杂的现代化工矿企业和联合生产装置的工程总承包任务，总承包的效益十分明显。李鹏同志早在1985年全国设计工作会议上就给予了充分肯定：“现在国外有这样一种组织形式，就是以设计单位为主体进行项目承包，设计单位不仅搞设计，而且负责整个工程承包，象美国的柏克德公司。我国也开始组建一些这样的公司，这种公司是一种先进的工程总承包组织。以设计为主体进行承包，可以解决设计和施工脱节的矛盾”
2.2抓紧制定、修订政策和法律法规上世纪80年代以来，国家有关部门曾颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》、《关于工程设计改革的几点意见》、《关于改革现行基本建设管理体制，试行以设计为主体的工程总承包制的意见》、《工程承包公司暂行办法》、《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》、《设计单位进行工程总承包资格管理有关规定》、《大型设计单位创建国际型工程公司的实施意见》及《关于工程勘查设计单位体制改革的若干意见》等一系列文件和政策，1997年还出台了《建筑法》。这些政策和法律法规，对我国建设管理体制的改革，推动我国工程建设市场与国际接轨和规范我国的工程建设市场，起到了一定的推动作用。但是，由于这些政策和法规有的已过去近20年，情况已经发生了很大变化，由于受到当时背景和认识水平的制约，存在不少不利于建筑业发展的问题，而且有些现在看来是很好的政策和规定，却一直未得到贯彻执行。因此，建议国家有关部门尽快出台适应新要求的有利于我国工程建设市场健康发展的政策和法律法规。国内的单位参与我国工程建设市场的投标竞争，首先要有国家有关部门颁发的资质证书。根据我国目前的现状，暂时执行此办法是可以的，但应尽快创造条件逐步淡化，最后取消单位资质。而强化个人执业资质，也没有对工程总承包资质证进行年检，严重制约了国内工程公司和项目管理公司的市场准入。为此，建议建设部尽快向合格的工程公司和项目管理公司颁发项目管理资质，同时抓紧对持有工程总承包资质的单位进行年检。在项目管理资质颁发和工程总承包资质年检之前，建议建设部行文各地方政府主管部门，准许国内工程公司和项目管理公司参与国内工程建设市场的投标竞争。
2.3提高工程总承包和项目管理承包的水平改造和培育一批国际型的工程公司和项目管理公司是我国建设管理体制改革的必由之路，是项目建设的客观要求，也是实施与国际接轨的重要举措和规范工程建设市场的治本之策。建议建设部组织制定有关政策措施，实行扶优扶强，集中力量抓好一批试点单位，采取市场运作的方式，组织国内有经验的公司或专家进行指导、咨询，在现有条件较好的设计单位和工程公司中，改造和培育一批有竞争力、高水平、大规模的工程公司和项目管理公司，有效地推动我国工程公司和项目管理公司的组建和发展。1997年以来，在建设部的组织下，委托中国化工勘察设计协会在全国举办了57期项目经理培训班，有来自31个行业的408个单位总计5704名学员参加了培训，对提高我国工程建设的项目管理水平起到了积极作用。但是，与国际先进的项目管理水平比较，还有很大差距，与我国高速发展的工程建设市场，还很不适应。因此，建议在建设部的领导下，继续发挥行业协会的作用，进一步强化工程项目管理骨干队伍的培训力度，
把国内机构的培训和在国际上具有权威性的美国项目管理学会（PMI）的培训结合起来，培训一大批工程项目管理的优秀人才，以适应国内外工程建设市场的需要。建议尽快对已经过培训并考核合格的项目经理尽快由建设部颁发证书，以便持证上岗。同时，建议建设部大力推广国内自主开发的工程项目管理软件，有效地促进我国工程项目管理水平上一个新台阶
2.4建立和完善金融服务体系放宽外汇管制，加大直接财政支持，建立对外工程承包的风险保障制度，加大以信贷和担保的间接支持方式，解决工程承包资金瓶颈问题。放宽信贷政策及企业受信额度，扩大国际工程项目融资范围，实行税收优惠政策，建筑结构可靠度设计统一标准。