1、概述
席卷全球的工程总承包和项目管理热潮代表着现代管理的最新发展，是建筑业经济增长方式的变革，也是我国工程建设项目管理体制改革的方向。
改革开放以来，我国建筑行业一直都在不断地推行建设项目管理体制改革。水利水电建设行业更是从学“鲁布革经验”开始，率先走出计划经济的模式，不断探索既遵循商品经济的发展规律，又适应WTO国际经济交往的行为准则，符合我国国情的建设工程管理体制。通过这20多年的不断探索，一步一步地走到今天，从观念上、组织形式上、人才队伍的储备上，甚至法律法规的配套上都基本具备了实行工程总承包建设模式的条件。
工程分包是指工程的承包人（含勘察人、设计人、施工人）经发包人同意后，依法将其承包的部分工程交给第3方完成的行为。在分包行为中，承包人只是将其承包工程的某一部分或者某几部分，发包给1个或者几个分包人，并签订分包合同，承包人仍然要就承包合同约定的全部义务向发包人负责。
通常所说的工程分包，特指施工企业之间的专业工程施工或劳务作业的承、发包关系。分包活动中，作为发包方的施工企业是总承包商，作为承包方的施工企业是分包商。我国现行的《建筑法》、《建设工程质量管理条例》中定义的工程分包活动，从本质上讲，是指在工程设计、招投标、施工、竣工验收等阶段处于相对独立状态下的传统的施工总承包模式下的工程分包活动。在工程总承包模式下，工程分包活动的表现形式将更为复杂多样，因而，研究工程分包问题具有十分重要的现实意义。
（1）工程分包有利于大型施工企业走向高端，中小型施工企业步入专业化。为增强核心竞争力，大型施工企业要实现由劳动密集型向管理密集型转换，由低端向高端发展，从施工总承包向工程总承包迈进，必将甩掉低端生产资源，专注于项目管理。对专业分包队伍或劳务队伍来说，提高管理能力，培养优秀的专业技术人员，使用机械设备，提高专业化施工能力是必由之路。劳务队将发生分化，其中优秀的管理和技术人员将逐步稳定下来，成为固定的职业人员；劳务队将由自身技术管理能力的差异，分化为各具特色的专业承包企业，既走劳务承包，又走专业工程承包的道路。专业施工能力，是专业分包企业的核心竞争力。
（2）工程分包有利于施工企业提高效率和应变能力。水利水电施工项目管理内容繁杂、工程规模大、建设周期长，项目实施中的不确定性因素多，施工环境复杂多变。为了适应变化，总承包商会授予项目更多的处理变化的权力，更多地依赖外部资源，为提高效率而更加重视对分包工程的管理。专业的项目管理，最终使项目变得更有效率。专业工程分包队伍和劳务队通过提高管理水平和技术能力，加强自身竞争力，可以在市场中获取更多的业务机会，其人力、设备资源能够得到更多的利用。这样，生产效率得到提高，利润肯定增加，从而增加其抵御风险的能力。
（3）工程分包有利于先进企业文化的传播。在对分包工程的管理过程中，作为总承包商的大型施工企业，为了保证实现所承揽工程的质量、工期等刚性指标，维护其企业信誉，一定会将其成熟的先进管理理念等企业文化精髓传播到分包单位。分包单位在实施分包工程的过程中，潜移默化地学习借鉴发包单位的先进企业文化，如：视信誉如生命、安全责任重于泰山等等，分包单位在学习发包单位先进企业文化的同时，自身素质得以提升。
2、国内外工程分包现状
2.1 国内工程分包现状
总体上说，在水利水电建设项目中，伴随着项目管理水平的不断提高，对工程分包的管理也取得了长足的进步。但是，与国外先进的管理比较，尚有一定差距。主要表现在以下几个方面：
（1）经营思想落后，资源利用率低。一方面由于“肥水不流外人田”的传统观念尚未破除，部分承包商宁可自己“少、慢、差、费”地组织施工，也不愿把自身不具优势的专业工程分包出去，缺乏利用外部资源为企业增效的经营思想；另一方面，一些大型企业不肯俯首在允许范围内做分包工程，致使他们拥有的专利技术、专业特长或高新设备束之高阁，形成社会资源的巨大浪费。国外企业则不然，如法国的芬奇（Vinci）集团，就不惜屈尊为广东大亚湾核电站、上海金茂大厦、四川二滩水电站、河南小浪底水电站和香港SAR项目做专业分包。面对其多元化的经营理念和灵活多变的经营方式所给予的启迪，我们岂能墨守成规而坐失商机！
（2）二级市场尚未形成，分包主体培育不足。①由于重视程度和宣传力度不够，致使作为二级市场定位的分包有形市场发展极不平衡；②水利水电建设市场大多重视对总承包商的选择，对工程分包则重视不够，因为缺乏有效的监管而造成许多漏洞；③由于分包主体的社会地位低下，导致某些总承包商凭借其“上游”有利地位，对分包商任意宰割；④分包主体良莠不齐、素质偏低、人才匮乏和专业不精等问题普遍存在。
（3）工程总承包未成主流，规范的分包难成“气候”。①长期以来，工程总承包这一国际通行做法在国内尚处于试点阶段，还没有很好地发展起来，导致依附于工程总承包而兴起的工程分包，呈现“大河没水小河干”的状态；②少数企业采用违法分包、变相转包和挂靠的手段追求短期效益，严重干扰了专业分包的正常发展。
2.2 发达的分包体系在国外建筑行业早已形成
国外的大型工程承包公司同国内的工程公司相比，管理人员比例高，某些总承包企业是纯粹的管理型企业，管理人员素质高，在承担项目时，将所有的具体施工任务分包出去，专门从事项目管理工作，项目管理工作的专业化最终会提高项目建设效率。中小型专业分包公司人员专业素质高，专业设备齐全，公司规模小，易于管理，专业划分详细而全面。专业分包商在激烈竞争中求生存，提高自身的同时，也提高项目建设效率。在美国，总承包商主要是一些大的上市公司或私营公司，它们主要起着项目管理的责任，而具体工作大部分（80%）由分工明确的分包商来做。
2.3 完善的分包体系是国内市场发展的客观需求
建筑市场的竞争日趋激烈，利润空间越来越小，分工更趋专业化，提高竞争力将集中于提高专业技术能力和管理服务水平。社会发展总是向更高效的生产方式发展的，专业化趋势正体现了这一要求。激烈的竞争和市场的多变，要求企业更专注于核心竞争力。
以顾客为中心的市场需求，促使专业化管理和专业化分包企业的发展。产品的价值由基本值和附加值构成，在激烈竞争的环境下，基本值已相近，产品价值的提高便更多地体现在附加值上，专业化的生产是提高附加值的途径之一，必然引发企业走专业化的道路。
国家政策促使专业化的分包体系逐步完善。建设部对于建筑业企业资质的划分，已经说明了高层次的施工企业将向专业管理型建筑综合总承包企业发展，低层次的施工企业将向专业化的分包企业发展的趋势；新颁布的《建设工程项目管理规范》（GB/T50326-2006），预示了项目管理的发展，要求建立完善的分包体系。
3、工程分包管理模式研究
就总承包商内部而言，工程分包时，按发包方层次的不同， 传统的发包模式有两种，即：集权的公司发包模式和授权的项目发包模式。
3.1 集权的公司发包模式
这是中小型施工企业承揽施工项目较少的情况下经常使用的一种发包方式。总承包商与分包商都以法人的地位签署分包合同，合同的法律地位自然。由公司负责发包的职能部门选择合适的分包商，签订分包合同，分包工程的管理工作交由总承包商设在现场的工程项目部负责。这种方式的优势是：公司掌握着较为广泛的信息渠道，公司的采购发包管理更为规范化和程序化，又有能与分包商建立长久合作关系的优势；公司集中管理发包，能够在市场中找到更有价值的分包价格，有利于公司对项目成本的宏观控制。缺点是：项目部在执行中，存在一些信息不明，形成“难管”的局面，因而缺乏积极性，遇有问题时，沟通协调难度大；公司统的过死，管的过细，在工程项目较多、施工现场地域分散的情况下，公司职能部门的工作难以深入，容易陷入被动，影响项目管理。
3.2 授权的项目发包模式
这种模式通常被处于分散条件下承揽工程的大型施工企业所采用。在公司充分授权的情况下，由项目部根据项目管理的具体需要，自行选择分包商，与分包商签订分包合同，工程管理交由分包商直接管理。这种方式的优势是：发包便捷，效率高，项目管理较为有力；在处理一些突发事件上，能够取得意想不到的效率和成绩，如遇汛期防洪抢险业主追加施工项目、某些工作面赶工需要使用劳务、开挖运输设备不匹配需要临时增加装运设备等等。缺点是：由于项目自身的局限性，难以找到最低分包价格，宏观上对成本控制不利；项目部自主权力过大，缺乏有力监督时，容易诱发少数人以权谋私，出现违法违规分包问题；管理上一旦发生恶性事件，互相推诿扯皮，容易造成局面失控。
不难看出，上述两种模式都有其局限性。统得过死，会造成工作被动；放得过开，又容易出现失控。笔者认为，较好的发包模式应该是“受控的项目发包模式”。
3.3 受控的项目发包模式这种模式主张施工企业应专注于市场开发、管理研究、项目监控、业绩考核，在充分授权的同时，完善监督管理机制；项目部应规范管理、全面履约、创造效益、创新品牌，为赢得市场而树立良好的企业形象。
选择分包商的原则是：“项目部拥有优选权，公司保留否决权”。具体要求如下：
（1）需要进行工程分包时，项目部必须首先从公司的“合格分包商名录”中选择分包商；如果在名录中确实找不到合适的，需要面向社会公开遴选时，必须由公司出面按规定的程序对拟选对象进行审查、评价，只有通过了公司审核的分包商，项目部才能够选用。未经公司评审的分包商，项目部不得擅自使用。否则，公司纪律检查部门将利用“问责制”，对项目部主要领导和相关业务部门实施责任追究。
（2）专业工程分包合同金额超过50万元、劳务作业分包合同金额超过5万元的分包合同，项目部必须先提供分包合同草案，并附单价估算表、与分包项目对应的中标单价对比分析表等资料，报请公司主管部门审定后，才能按照审定意见与分包商签订工程分包合同。严禁先允许分包商进场施工，后洽商分包合同的工程分包行为发生。
（3）合同额度低于控制线以下的分包工程，由项目部按公司规定的工程分包管理程序，签订分包合同后，报公司备案。
笔者认为，这种方式体现了“抓大放小”的原则。既方便快捷，又不至于失控；既便于宏观管理，又有利于微观搞活；可以充分调动项目部的工作积极性，是目前较为优选的一种工程分包管理模式。
3.4 组织结构
这里以受控的项目发包模式为例，讨论工程分包管理的组织结构，研究施工项目在分包工程管理中有关各方的主要职责及相互之间的工作关系。
不论是总承包商、分包商，还是总承包商组建的项目部（简称总包项目部）、分包商组建的项目部（简称分包项目部），都是由项目工作联系起来的。
总承包商对所承包的施工项目负总责，由它组建总包项目部。分包商由总包项目部选择，报总承包商核准。分包商在施工现场设立分包项目部，负责具体完成施工任务。总包项目部负责施工现场的全面管理，它依据分包合同协调有关各方的关系，以实现项目管理目标。作为承担具体施工任务的分包项目部被两个“领导”管理—总包项目部和分包商企业，一方面可以从总包项目部获得施工管理上的帮助；另一方面又可以从分包商企业获得资源配置上的支持，有利于分包合同的顺利履行。
作为总承包商的施工企业，是通过对总包项目部的授权与监控来管理施工项目的。这样，对于同时拥有几十个甚至更多施工项目的大型施工企业来说，也不至于陷入现场管理的具体事务当中去，会有更多的精力去争取更大的市场份额，研究更先进的项目管理方法，出台更科学的项目业绩考核办法，以激励各项目部更好地实现企业的总体发展战略。
总包项目部依据《项目承包责任书》对公司负责，在施工现场全权代表总承包商履行对施工项目的管理责任，按照“规范管理、全面履约，建精品工程，树企业形象”的原则要求，协调与施工项目相关的各方关系，保证施工项目的工期、质量、安全文明施工和环保工作符合总承包合同的要求，对分包工程的管理是其重要工作内容之一。
分包商依据分包合同保证把分包工程所需的各种资源配置到位，随时关注分包工程的进展情况，确保全面履行分包合同中约定的各种义务。
分包项目部在总包项目部的统一安排与协调下，组织分包工程的施工生产，在保证分包工程质量与安全的前提下，确保分包工程能如期交工。各个分包项目部虽然都是平行的处于相对独立的个体，但是他们同时又工作于同一项目中，拥有共同的利益目标。只有彼此配合、相互协调，保证实现项目的总体目标，才能满足各自的利益诉求。 项目管理者联盟，项目管理问题。
由于这种组织结构是以工程分包合同为基础的，与有行政隶属关系的公司内部管理相比有很大的不同，它带有强烈的法律契约色彩。在从计划经济向社会主义市场经济转型的今天，这是必须引起高度重视的问题。
3.5 分包合同管理
一项工程的赢利在于合同管理，亏损也在于合同管理。分包合同管理是分包工程管理的主要内容，分包合同一旦签订，总承包商就应该把分包商纳入施工项目的整体管理构架，率先履行合同约定的各种义务，维护各方的基本利益诉求，构建和谐的工作关系，以最终实现施工项目的整体目标。
分包工程合同管理，不仅要研究确定合适的分包模式和合同方式，还要制定分包计划、确定合同范围、询价、进行合同谈判直至形成合同文件，重点是对分包合同生效后的履行、变更、违约索赔、争端处理、终止或收尾结束等全部活动实施有效的监督和控制。
对于劳务分包合同，一般应该制定相应的质量管理办法、进度管理办法、安全和环保管理办法、材料管理办法等，规范地约束分包商的施工行为，做到监控有力、考核到位、奖罚分明。
对于专业工程分包合同，除了监管分包商的工程进度、质量与安全外，关键是要留有足够的履约保证金和风险抵押金，严格签证与支付，绝不可超支超结。要根据总体施工进度制定分包工程的节点控制目标，对每一个节点进行考核，进度、质量与安全考核都要与经济挂钩，制定奖罚办法，及时进行调控。
4、结语
在市场经济不断发育的今天，工程总承包模式反映了市场专业化分工的必然趋势和业主规避风险的客观要求，必将得到业主和市场的认同。那种将劳务队和自有机械设备、自供材料组织起来完成任务的施工作业模式将成为历史。工程总承包模式将逐步成为市场的主流，工程分包活动将更为复杂而频繁。
若不重视工程分包，资质等级高、综合管理水平高、市场开发能力强的大型施工企业就难以实现从劳动密集型向技术管理型的成功转变；若不重视工程分包，中小型施工企业就很难把在建项目做好，难以有效利用外部资源，难以降低企业成本，难以把企业做大、做强。高度重视工程分包，以共赢为基础，以合同为纽带；以管理为手段，以服务为宗旨；以长期合作为本，以全面履约为荣，应成为完善工程分包体系的基本原则，成为大中型施工企业进一步良性发展的必然选择。