【摘 要】公路工程建设是国家一项重要的基础设施建设，为保证公路工程的质量，一般采用“企业自检、社会监理、政府监督”的质量保证管理模式，其中社会监理是这一体系的重要组成部分。本文结合多年公路养护体制改革的实施情况，阐述了根据公路养护客观实际推行养护监理制的初步思路。
【关键词】公路养护；监理；监理制
公路养护作为传统行业，由于历史原因，至今仍按传统的“自己实施、自己管理、自己验收”的计划经济模式运行。缺乏有效的竞争机制和社会监督体系，存在着责任主体不明确、权责不清，成本和效益脱节，缺乏严格的科学成本核算，形成了路养人的局面，这样造成了养护单位的投入与实际产出不成正比，使得养护技术手段落后，资金不足，养护作业 停留在70、80年代手工操作水平，制约了养护单位的发展。
1 公路养护的特点
公路养护的特征公路养护的一般特点：
（1）有明确的养护规则、质量要求、检查方式、评分标准。
（2）有严格的工、料、机消耗定额和养护成本核算。
（3）养护责任方工作质量直接影响养护质量。
（4）养护中各方（业主、承包人、管理者）均有各自的权利责任、义务和风险等。
从以上主要特点中可以看到，公路养护具备工程主要特征，只不过是其在规模、施工方式等具体表现形式上与通常工程概念不同而已。因此，对于公路养护的实施和管理，应可以参照现行监理工程的手段和模式，实施“关系清晰、标准明确、绩效挂钩、按质论价、合格计量、奖优罚劣”为核心的养护监理制，从而达到保护投资效益、控制投资、降低成本、确保养护质量、保证合理工期内完成相应养护工作量等目的，形成“承包人自检、社会监理、政府监督”的质量保证体系和投资控制体制。
2 公路养护管理目前存在的主要问题
由于我国高等级公路的建设发展异常迅猛，传统的、长期计划经济体制下的经验型养护管理模式，已不能适应其发展要求，目前暴露出的问题集中反映在以下几个方面：
（1）养护管理体制不顺。目前我国高等级公路的养护管理与一般公路的养护管理一样，大多仍采用事业型的管理体制，不能反映高等级公路社会化大生产的商品属性要求；养护经费来源仍采用拔款方式，不能适应高等级公路管理企业经营性要求，这些方面已严重影响了养护技术水平的提高与管理机制的创新。
（2）养护运行机制落后，“重建轻养”思想严重。对养护管理强制性要求，缺乏足够的认识及有效的法律约束，主要表现为对养护责任事故追究不力，监管不严，处罚过轻；对养护资金投入不足，对科技进步重视不够，尚未建立起现代企业制度。
（3）缺少养护定额与规范。截止目前，针对高等级公路养护管理特点的全国性或地方性统一的养护定额与技术规范尚未出台，养护工程费支出缺乏严格的考量标准，随意性较大；养护质量的考核仍沿用一般公路养护的“好路率”指标，不能满足高等级公路全方位养护的客观要求。
（4）养护机械配套率不足，养护科技含量低。虽然一些地方，一些高等级公路配备了从国外引进的大功率综合性养护机械，但对机械适应能力差，对机械性能的开发严重不足，使用频率低，设备闲置浪费现象比较严重；大多养护作业仍采用传统的手工作坊式生产组织，对国外已有的新技术、新工艺、新材料只处在试验阶段，还没有大规模推广使用。
（5）养护管理人员总体素质普遍偏低。
上述问题造成了我国高等级公路养护管理技术落后，已严重制约了高等级公路安全、快捷、舒适、经济等性能的充分发挥，已形成我国公路事业发展的瓶颈。
3 监理制的主要原则
3.1 应理顺养护各方的关系。
养护工程可定义为“小修保养工程”它有着自己的固有市场，只有建立养护市场，才能明确养护中各方关系。只有明确了相互间关系，才能有效地推进养护体制改革，为养护监理制的推行创造必要的条件，参照目前工程管理体制，逐步建立相应机构、管理体系和方法，是应该的也是可行的。
3.2 明确企业自检和外界监督的关系。
“自己实施、自己管理、自己验收”是一种计划经济管理模式，即所谓“业主、承包人、监理”三位一体，其弊病不言自明，养护成本能否得到控制，养护质量能否得到保证，养护任务能否按期完成，必须象工程建设那样，依靠三方面的共同努力，依靠相互间有效的监督和制约，依靠政府社会的介入。要摆正“内监”和“外监”的关系，“内监”是承包人自己管理和监督体系，“外监”即社会监理和政府监督体系，它们不能相互替代，也不能相互交叉或有隶属关系。应建立相应的机构明确各自的职责权限。
3.3 明确养护目标。 养护和工程一样，也有各项目标，有养护总体目标（如年末好路率、年均好路率、总经费指标等）、阶段性目标（月、季好路率，月、季应完成的养护工作量等）。同时，每项操作都有质量要求、时间要求、计量单价等，待目标明确后，就为养护监理制的操作提供了依据。
4 实施养护监理制的关键和重点
4.1 认真细致地做好综合成本核算工作。
养护定额没有工程定额那样具体和规范，国家、地方等有关单位对工程定额已作了多次修订，使之日趋合理和完善。因此，在对各地统计资料、实际经验分析和综合的基础上，编制养护定额势在必行。养护综合成本的核算与技术等级、养护等级、路面路基宽度、路面结构、使用年限、交通量、气候特征等因素密切相关。因此，应尽可能分析影响成本核算的各种因素，利用现有资料和经验，进行定量分析，也可在试行中边做边修订，使成本核算工作更趋合理。从某种意义上讲，养护成本核算工作比工程更复杂，影响因素更多。
4.2 科学合理地确定检查方式和频率。
养护监理制实施时的大量具体工作在于认真的检查，检查必须建立在科学的基础上，并且要切实可行。养护工作线长、面广，不可能逐米、逐公里全面检查，必须根据养护工程量，以一定方式抽取一定样本，以样本的养护质量反映整体养护质量。因此，如何选取抽样方式，确定样本频数，为计量支付、奖优罚劣提供正确依据至关重要。从众多的抽样方式中，根据养护特点，建议采取“二次抽样法”。
5 结论
实践发现，养护市场没有真正形成，养护各方的责、权、利不到位，完全靠内部约束和行政干预来保证，致使监理制贯彻不彻底。养护定额尚需进一步探讨和完善，养护工作内容较多，如何界定各工作量范畴，并作出切合实际的定量分析，形成可接受的合理单价，以保证合同双方的合法权益，减少行政干预。另外，允许竞争、待业、下岗的配套措施，尚需进一步制订，形成优胜劣汰的机制，才能将改革推向深入。