摘要：在介绍江西省水利工程质量安全监督工作成效基础上，分析了水利工程建设质量安全监督工作存在的主要问题，如事权划分及权责界限不明确、质量监督机构权责不对等、行政属性弱化等问题。针对这些问题，依据现行有关行政法规文件，对质量监督工作本质属性进行梳理分析。建议强化水利工程质量监督行政监管和执法属性，探索创新质量安全监督工作方式，保障水利工程建设质量安全。
关键词：水利工程；建设质量；监督；江西省
近几年，江西省水利工程建设质量监督工作牢固树立“质量第一、安全至上”理念，全面落实质量发展纲要，坚持质量行为与工程实体质量监督并重，扎实开展水利工程建设质量安全监督工作，水利工程建设质量水平稳中有升，为保障全省大规模水利建设顺利实施和质量安全提供了强有力支撑。但是，在新时期大规模水利工程建设形势下，质量安全监督管理工作遇到了一些亟待破解的问题。按照“水利工程补短板、水利行业强监管”改革发展总基调的要求，需探索创新质量安全监督工作方式，强化行政监管和执法属性，将水利工程建设质量“强监管”工作落到实处。
一、质量安全监督工作主要成效
1.质量监督能力建设稳步提升建立了省、市、县三级质量监督管理体系，初步形成了工程建设质量安全监督网络。监督机构能力建设得到加强，全省11个设区市水行政主管部门均设立了经市人民政府或市编办批准的水利工程质量监督机构；有水利建设任务的县（市、区）级水行政主管部门均设立了质量监督机构。全省共有400余名专、兼职人员从事质量监督工作。工作经费保障机制初步形成，各级水行政主管部门均将质量监督工作经费列入年度预算，并逐年增加，有效保障工作的顺利开展。2.质量监督管理制度日臻完善建立了事前告知、事中强化监督检查和事后评价管理制度。一是出台了质量安全监督交底制度和质量终身责任承诺制，强化工程参建单位质量主体责任落实。二是制定了质量监督巡查检查、实体质量抽样检测(飞检)及竣工验收前质量抽检办法，强化了对工程施工过程中的质量管控。三是规范验收质量核备工作行为，出台了水利工程建设项目质量核备工作规则，建立了质量状况分析报告制度。四是积极推进质量管理地方标准建设，现已颁布实施《水利建设工程质量监督规程》（DB36/T1039—2018）、《中小型水利水电工程单元工程施工质量验收评定规程》(土石方工程、混凝土工程、地基处理与基础工程、堤防工程、水工金属结构安装工程、其他工程，标准号分别为DB36/T934.1～6—2018)和《中小型水利水电工程外观质量评定规程》（DB36/T1084—2018）等省地方标准。3.质量检测控制体系基本形成认真贯彻落实《水利工程质量检测管理规定》，制定了《江西省水利工程质量检测单位管理办法》《江西省水利工程质量检测单位乙级资质申请材料审核实施细则（试行）》，严格质量检测资质审批，促进水利建设质量检测市场主体有序发展。加强了检测单位及其检测活动监督管理，制定了《江西省水利工程质量检测单位及其质量检测活动监督检查实施“双随机一公开”工作细则》，推行“双随机一公开”方式，强化对质量检测行为管控，查处违规从业行为，有效维护了江西省水利建设质量检测市场的稳定。4.质量监督项目管理更为规范对工程建设项目质量安全监督进行规范化管理，工程建设质量监督管理推行做到“三个坚持”：坚持主体工程开工前，告知质量监督工作事项，强化提升参建单位质量意识和质量责任的落实；坚持强化工程建设过程中监督检查，采取日常巡查、专项检查及实体质量“飞检”相结合的方式，加大对参建单位行为及实体质量的管控力度，抓好质量问题整改；坚持工程验收质量评价，严格工程验收程序，严把工程建设各阶段质量核备关，有效保障了工程质量安全可靠。
二、存在的主要问题
新时期大规模水利工程建设形势对质量安全监督管理工作提出了更高的要求，在不断推进水利工程建设质量安全监督管理工作成效、探索新方法过程中，也遇到了一些亟待破解的问题。1.质量安全监督工作责权界限不清晰有关法规文件均明确国家实行建设工程质量安全监督管理制度和建设项目属地监督管理的原则，规定县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理和安全生产监督管理职责。当前江西省水利工程建设项目按照工程类别和规模等级划分质量与生产安全监督管理权限，项目建设质量与安全监督未同步落实属地监管责任，既不利于厘清水利建设项目的质量与安全监督权责，也不利于省、市级水行政主管部门及质量安全监督机构履行建设质量与安全的行业监督管理职能，且易造成属地行业主管部门对工程建设质量与安全行政监管的缺位，一旦出现质量安全事故，不利于精准追责。2.质量安全监督工作行政执法属性不强质量监督机构的职责实质仅是行政委托中的检查行为和活动。部分水行政主管部门因未能真正认识到质量安全监督工作的行政属性和监督管理职责，存在把质量监督机构视为参建单位的现象。表现为对质量监督机构发现的质量安全违规行为鲜有处罚，认为是质量监督机构的事，导致现场检查与执法脱节。只有让质量安全监督工作回归行政职能，其权威性才能真正建立起来，并且还可以有效解决水利工程建设质量安全监督工作“同体监督”的问题。所谓“同体监督”，是水利行业的一种较为普遍现象，因水利项目大多是公益项目，水利部门负责人担任项目法人，且又是本部门授权的机构负责质量监督，就形成了“站长监督局长，下级监督上级”的现象，进而导致“监督揭短”和“行政护短”的矛盾。有的项目因未能正确处理好工程建设质量安全与进度的关系，也存在“护短”现象，导致质量安全监督工作处于被动。质量安全监督工作回归行政属性，由水行政主管部门对参建单位质量安全行为实施监督，加强对工程建设违法违规行为的行政执法，才能对水利工程建设市场形成震慑，促进水利建设市场健康有序良性发展。3.基层质量监督队伍不稳定且检查方式单一质量监督机构责任大但又缺乏执法属性和权威性，工作被动，对技术干部缺乏吸引力，甚至存在有些水利技术干部拒绝调整到质量监督岗位工作，极不利于基层质量监督干部队伍建设。有些市县虽然设立了质量监督机构，但专职、专业人员匮乏。水利工程建设质量安全监督工作专业技术性极强，涵盖面广，涉及水利水电工程建筑、施工、金属结构、机电、地质、电气、检测、质量、安全等专业，有的项目施工质量安全问题判定难度大，而从事质量安全监督工作的人员限于自身工作经验及专业知识，难以做到面面俱到，更无法包办一切。然而目前开展质量安全监督工作的方式方法极为单一，仅仅依靠质量监督人员的定期巡查，限于经费和制度等多方面原因，无法采用质量监督抽检、购买服务和聘请技术专家开展专项检查等方式，不利于质量安全监督工作的有效开展。4.水利建设市场环境不良且监管难度大一是江西省水利工程建设单位（项目法人）绝大多数为临时抽调人员组建的机构，与项目法人承担质量安全首要责任的要求存在较大差距。特别是各级政府“简政放权”，部分县市区将中小型水利工程项目的建设，下放由乡镇人民政府具体实施，专业人员匮乏，且无建设管理经验，现场管理和技术力量薄弱，难以对工程建设现场质量安全实施有效管控，导致问题未能遏制在萌芽期，建设质量安全管理方面的问题易发多发。二是市场准入要求不高。工程招标投标存在不诚信问题，且工程实体质量、现场安全生产和参建单位质量行为与招标投标无直接挂钩，导致水利建设质量安全监督管理工作难度加大。“挂证”现象的存在，导致施工、监理单位投标承诺的主要管理人员缺位或不能按要求到岗。比如一些小型水利工程，工地上基本都是农民工，现场鲜见施工单位的项目经理及技术人员。参建单位的质量管理机构和安全管理机构组建不健全或不规范，未落实专职质量管理人员和安全管理人员。加上施工单位专业技术人员不稳定等一系列问题，极不利于工程现场质量安全管理。而参建单位最大化地追求直接利润，导致质量安全管理方面投入不足，质量安全意识淡薄。部分项目法人对工程设计和监理的取费偏低或不合理压价，导致设计前期工作深度不够，现场监理人员履职能力参差不齐，有的项目监理人员履职不到位，未能真正发挥监理作用，仅仅成为一道需要完成的基建程序。三是对水利建设市场执法未能形成常态，违法成本低，未能形成优胜劣汰的良性机制。“宽进宽出”的现实导致建设市场鱼龙混杂，既不利于市场本身的健康培育和有序良性发展，更不利于对工程建设质量与安全的管控。
三、思考与对策
1.强化水利建设工程质量监督行政执法属性一是厘清质量安全监督事权，按照建设工程项目主管权限属地管理原则，划分水利工程建设项目质量监督事权，落实建设项目质量安全属地监管责任。同时，强化上级对下级水行政主管部门落实工程建设质量监督管理职责情况的监督检查。二是推进水利工程建设质量监督体制机制改革，进一步明确水利建设工程质量监督工作定位，突出强化政府行政监督管理职能这一属性，理顺质量监督工作的主要职责和任务内容，抓紧修改完善水利建设工程质量监督管理制度，改进质量监督工作方式方法，以适应新时代水利工程建设管理的需要。2.强化水利建设工程质量主体责任落实突出强化水利建设工程建设单位(项目法人)首要责任的落实，要改变当前水利工程建设项目建设主体形式单一、履职能力管理能力不足等突出问题。积极推行工程建设总承包建设管理模式，要加快完善水利工程建设项目总承包建设管理制度，明确工程总承包单位在工程建设中的法定质量责任和义务，规范工程总承包管理的组织机构及其责任、工作权限等，规范水利工程建设项目总承包管理行为。同时，实行工程质量终身责任承诺制和公示制，建立工程质量终身责任信息档案，加强质量终身责任制实施情况的监督检查，强化各参建单位工程质量终身责任的落实。3.持续深化水利建设市场专项治理一要严格水利建设市场准入机制，严把市场准入关。同时，加大对水利建设市场主体及其行为的行政监督检查力度，全面推行“双随机一公开”行政监督检查方式，加大对违规行为的处罚力度。二要进一步规范工程建设项目招标投标行为，严厉打击非法转包、违法分包行为。三要切实开展好水利工程建设领域专业技术人员职业资格“挂证”等违法违规行为专项整治，从根本上改变“人证分离”现象,促进水利建设市场主体回归。四要建立诚信激励约束机制，依法对守法诚信行为给予激励，对违法失信行为进行惩处。培育崇尚诚信的良好建设市场氛围，形成规范水利建设市场的长效机制。4.强化水利建设工程质量管理基础工作一是按照新时代质量工作的新要求和“放管服”改革的新要求，抓紧修改完善水利建设工程质量管理制度，进一步明确质量管理工作体制机制。建议对《水利工程质量管理规定》《水利工程质量监督管理规定》《水利工程建设项目验收管理规定》等规章进行修改，同时要对相应规程规范进行修改，以更好地适应改革发展的需要，规范指导有效开展质量管理工作。二是建立水利工程建设质量分析报告制度，统一水利工程质量分析评价指标体系，定期开展质量分析评价工作，发布质量状况分析报告。三是依托“智慧水利”，加快推动水利建设质量信息管理系统建设，提升质量信息共享和动态监管、质量风险预警、突发事件应对、质量信用管理的效能。四是积极推进水利工程质量管理标准化工作，依据有关法律法规和工程建设标准，从工程开工到竣工验收备案的全过程，对工程参建各方主体的质量行为和工程实体质量控制实行规范化管理，积极培育质量管理标准化示范工程，发挥示范带动作用，不断促进水利工程质量整体水平提升。
参考文献：
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[2]陈炳星，李桂兰.影响水利工程质量监督职能发挥的主要原因及对策[J].中国水利，2006（16）.